Sentenza n. 771/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società proprietaria di parte dei dipinti e il suo amministratore, anche in proprio, hanno impugnato il decreto ministeriale con cui l'Amministrazione ha sottoposto a tutela una collezione composta da 154 opere della Fondazione e da 26 dipinti appartenenti agli eredi, imponendone il vincolo di collezione e la pertinenzialità storica e storico-artistica rispetto a Palazzo Buzzoni. I ricorrenti hanno dedotto, tra l'altro, incompetenza degli organi periferici e della Commissione regionale, violazione della disciplina transitoria introdotta dal DPCM 57/2024 e dal DM 270/2024, illegittima composizione della Commissione per la partecipazione di un funzionario privo del titolo necessario, violazione dei termini procedimentali, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei presupposti, sviamento, sproporzione e violazione del diritto di proprietà. È stata inoltre sostenuta la natura sostanzialmente espropriativa del vincolo, l'assenza di una base normativa per imporre l'inamovibilità dei dipinti e la violazione del giudicato formatosi su una precedente sentenza che aveva annullato un analogo provvedimento per incompetenza. Il TAR ha esaminato prioritariamente le censure di incompetenza. Ha respinto quelle relative alla permanenza della competenza del Segretariato regionale nel periodo transitorio, ritenendo applicabile la disciplina previgente fino al completamento della nuova organizzazione ministeriale. Ha invece accolto la censura relativa alla partecipazione alla Commissione dell'architetto delegato dal Capo del Dipartimento, poiché la delega conferita riguardava solo le funzioni espressamente elencate e non comprendeva la partecipazione alla Commissione, qualificata come dovere d'ufficio non delegabile. La partecipazione avrebbe dovuto spettare al soggetto che, per effetto dell'avocazione, conservava la funzione di Soprintendente. Nei motivi aggiunti è stata ribadita l'illegittimità della composizione dell'organo collegiale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente espunto dal fascicolo un documento depositato tardivamente, rilevando che non ricorrevano i presupposti per l'autorizzazione eccezionale al deposito oltre i termini. Nel merito, ha ritenuto legittimo, in astratto, l'esercizio del potere di tutela da parte degli organi periferici e ha escluso che il vincolo impugnato costituisse un'espropriazione o un'ablazione della proprietà: il vincolo culturale è stato qualificato come conformativo, comportante obblighi di conservazione e limitazioni d'uso, ma non trasferimento della proprietà né diritto all'indennizzo. Ha inoltre ritenuto ammissibile, in astratto, la qualificazione della collezione come pertinenza storico-culturale dell'immobile, secondo una nozione funzionale alle finalità di tutela e distinta dalla pertinenza civilistica. Ha però accolto le censure di incompetenza relative alla composizione della Commissione regionale. Il decreto di delega non aveva trasferito al funzionario delegato la funzione di partecipare alla Commissione, che era rimasta in capo al soggetto avocante e non era delegabile. La partecipazione del funzionario privo di titolo ha viziato la deliberazione collegiale, indipendentemente dalla prova di resistenza, poiché il suo apporto non si limitava al voto, ma comprendeva l'illustrazione della pratica e la proposta alla Commissione, potendo quindi influire sulla formazione della volontà dell'organo. La deliberazione è stata pertanto annullata per incompetenza relativa e, per illegittimità derivata, sono stati annullati sia il decreto di ricomposizione della Commissione sia il decreto finale di tutela del 18 aprile 2025. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti, in applicazione del principio secondo cui, accertata l'incompetenza, il potere amministrativo non è stato validamente esercitato e il giudice non può anticipare le regole della successiva azione amministrativa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  Consente la tutela delle cose e delle collezioni aventi interesse culturale, compreso l'interesse eccezionale o storico-relazionale particolarmente importante.

• art. 12 d.lgs. 42/2004

  Rilevante per la verifica dell'interesse culturale dei beni appartenenti a soggetti pubblici o a persone giuridiche private senza fine di lucro.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Rilevante per la dichiarazione dell'interesse culturale delle cose appartenenti a soggetti diversi da quelli considerati dall'art. 12.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo culturale comporta limitazioni all'uso e la necessità di autorizzazione per gli interventi sui beni, senza determinare di per sé un trasferimento della proprietà o un'espropriazione.

• art. 95 d.lgs. 42/2004

  Disciplina l'espropriazione dei beni culturali; la fattispecie non ricorre quando il provvedimento impone un vincolo conformativo senza trasferimento della proprietà.

• art. 183 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nel quadro normativo della tutela dei beni culturali e delle competenze amministrative.

• art. 21 DPCM 57/2024

  La Commissione regionale per il patrimonio culturale è organo collegiale a competenza intersettoriale... La partecipazione alla Commissione costituisce dovere d’ufficio e non è delegabile.

  Disciplina la composizione e i compiti della Commissione regionale nel nuovo assetto organizzativo.

• art. 41 DPCM 57/2024

  Fino all’adozione dei corrispondenti decreti di cui all’articolo 40, comma 2... continuano ad operare le Commissioni regionali per il patrimonio culturale di cui all’articolo 47 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 2 dicembre 2019, n. 169.

  Mantiene in vigore, durante la fase transitoria, le Commissioni regionali nella precedente composizione e con le precedenti funzioni.

• art. 47 DPCM 169/2019

  La partecipazione alla Commissione costituisce dovere d’ufficio e non è delegabile.

  La partecipazione del componente istituzionalmente previsto non può essere sostituita mediante una delega non espressamente consentita.

• art. 12 DM 270/2024

  Fino alla definizione delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali relativi agli uffici di cui al presente titolo, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 41, comma 3, del Regolamento.

  Conferma la prosecuzione degli uffici e degli assetti precedenti fino al completamento delle procedure di conferimento degli incarichi.

• art. 73 c.p.a.

  Fissa i termini per il deposito degli atti e dei documenti prima dell'udienza pubblica; il documento depositato oltre il termine è stato espunto.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Consente eccezionalmente il deposito tardivo quando sussistano specifiche ragioni; il TAR ha escluso che ne ricorressero i presupposti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di pronunciarsi su questioni non necessarie quando l'accoglimento per incompetenza impone la riedizione del potere.

Massime di principio

• Il vincolo culturale che impone obblighi di conservazione, limitazioni d'uso e necessità di autorizzazione non è espropriativo quando non modifica il regime proprietario dei beni, anche se ne limita significativamente il godimento e la disposizione; in tal caso non è dovuto l'indennizzo previsto per l'espropriazione.
• Nel sistema di tutela dei beni culturali, la pertinenza storico-culturale tra beni mobili e immobile contenitore può essere dichiarata in funzione del legame storico e dell'interesse culturale complessivo, senza che siano decisivi né la titolarità dominicale comune né i requisiti della pertinenza civilistica.
• La disciplina transitoria del nuovo ordinamento del Ministero della Cultura mantiene operative le Commissioni regionali e gli uffici preesistenti fino all'adozione degli atti organizzativi e al conferimento dei nuovi incarichi dirigenziali; durante tale periodo, la Commissione può operare secondo la precedente disciplina.
• Quando una funzione è qualificata dalla disciplina organizzativa come dovere d'ufficio non delegabile, la partecipazione all'organo collegiale non può essere validamente esercitata da un funzionario delegato privo del titolo istituzionale, anche se il delegante conserva la funzione mediante avocazione.
• La partecipazione di un componente estraneo o privo di valida nomina vizia la deliberazione di un collegio imperfetto anche senza procedere alla prova di resistenza, quando il componente abbia partecipato alla discussione, illustrato l'istruttoria o formulato la proposta, potendo così influire sulla formazione della volontà collegiale oltre il mero voto.
• Accertata l'incompetenza dell'organo che ha esercitato il potere, il giudice deve annullare l'atto e assorbire le ulteriori censure sostanziali, perché l'amministrazione non ha ancora validamente esercitato il potere e il giudice non può predeterminarne la successiva azione.

Come è indicizzato