Sentenza n. 1241/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il rigetto, da parte del GSE, della seconda richiesta di verifica e certificazione relativa a un progetto di revamping di un forno industriale, sul presupposto che l’intervento fosse già completato e operativo prima della presentazione della proposta di progetto e programma di misura del 6 marzo 2015, in violazione dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012. L’appellante ha sostenuto che il GSE avesse riesaminato illegittimamente presupposti già valutati con l’approvazione della proposta e della prima RVC, esercitando un potere di autotutela in violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, delle linee guida EEN 9/11 e del legittimo affidamento. Ha inoltre dedotto l’erronea individuazione della data di prima attivazione, sostenendo che il forno fosse divenuto effettivamente operativo soltanto il 9 marzo 2015; il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti e la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; nonché l’illegittimo mancato ricorso all’art. 56 del d.l. 76/2020 e all’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, che consentono, in determinate ipotesi, la conservazione degli incentivi già maturati e la loro decurtazione anziché la decadenza. Il TAR aveva respinto i ricorsi, qualificando l’attività del GSE come verifica e controllo, non come autotutela, e ritenendo inapplicabile la disciplina invocata ai provvedimenti di rigetto delle RVC.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il GSE non avesse riesaminato gli stessi presupposti già valutati, ma avesse verificato per la prima volta, nell’ambito della seconda RVC, l’effettiva sussistenza del requisito relativo alla non ancora avvenuta realizzazione o alla realizzazione in corso del progetto. Dalla documentazione risultava che il forno era stato sottoposto a collaudo tecnico il 30 gennaio 2015 e che tutte le verifiche, salvo quella relativa alla conformità dei consumi alle prestazioni contrattuali, erano risultate positive. La verifica successiva del 9 marzo 2015 riguardava l’ottimizzazione della performance e non il completamento o la prima attivazione dell’impianto. Il rigetto della RVC è stato quindi correttamente ricondotto al potere di accertamento e controllo previsto dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, distinto dall’autotutela decisoria e non soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. L’approvazione della proposta e della prima RVC non impediva autonome verifiche successive e non generava un affidamento tutelabile sulla definitiva spettanza degli incentivi. La data di collaudo del 30 gennaio 2015 coincideva con la data di prima attivazione secondo le linee guida, poiché l’impianto doveva presumersi operativo e idoneo a generare risparmi; spettava quindi al proponente dimostrare il contrario, secondo il principio di vicinanza della prova e di autoresponsabilità. Il Collegio ha ritenuto sufficiente la motivazione del rigetto e del mancato accoglimento delle osservazioni, senza necessità di una confutazione analitica di ogni deduzione della parte. Ha infine escluso l’applicabilità dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 e dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011 ai provvedimenti di rigetto delle RVC, trattandosi di disposizioni riferite ai provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti. La natura eccezionale della disciplina ne impedisce l’estensione analogica. La richiesta di decurtazione dell’incentivo continua inoltre a implicare acquiescenza alla violazione contestata e rinuncia all’azione. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  La disposizione attribuisce al GSE un potere di verifica e controllo che può condurre al rigetto della richiesta o alla decadenza, distinto dall’autotutela decisoria.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La disciplina della conservazione degli incentivi già maturati e dell’eventuale decurtazione non è stata ritenuta applicabile al rigetto di una RVC, ma alle ipotesi di decadenza o annullamento d’ufficio relative a incentivi già riconosciuti.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  La disposizione riguarda i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti e non i rigetti ordinari delle richieste di verifica e certificazione; la sua natura eccezionale ne impedisce l’applicazione analogica o estensiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano al rigetto di una RVC adottato all’esito dell’ordinaria attività di verifica e controllo del GSE.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo è adeguatamente motivato quando espone le ragioni del rigetto e del mancato accoglimento delle osservazioni, senza necessità di una confutazione analitica di ogni argomentazione privata.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

  Il requisito non è soddisfatto quando il progetto è già completato e idoneo a generare risparmi prima della presentazione della proposta.

• art. 1 delle linee guida EEN 9/11

  La data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili.

  La data di collaudo può coincidere con la prima attivazione, poiché si presume che a tale data l’impianto sia entrato in funzione e abbia iniziato a produrre risparmi.

• art. 13-bis l. 128/2019

  La richiesta dell’interessato di applicazione della decurtazione dell’incentivo equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE e a rinuncia all’azione.

• art. 1, comma 960, l. 205/2017

  La disciplina della decurtazione dell’incentivo, sostitutiva della decadenza, ha portata innovativa e si applica alle violazioni accertate dopo la sua entrata in vigore, non a quelle accertate anteriormente.

Massime di principio

• Il rigetto di una richiesta di verifica e certificazione adottato dal GSE all’esito dell’ordinaria attività di accertamento della conformità dell’impianto e dei requisiti dichiarati non costituisce autotutela decisoria, ma esercizio del potere di verifica e controllo connaturato al procedimento incentivante; non è quindi soggetto ai presupposti dell’annullamento d’ufficio.
• L’approvazione della proposta progettuale e l’accoglimento di precedenti richieste di verifica e certificazione non precludono al GSE lo svolgimento di autonome verifiche successive né attribuiscono al beneficiario un affidamento tutelabile sulla definitiva spettanza degli incentivi, quando il procedimento preveda controlli successivi sulla realizzazione e conformità dell’intervento.
• Ai fini dell’accesso ai certificati bianchi, un progetto non è ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione quando, alla data della proposta, l’impianto sia già completato e idoneo, anche solo potenzialmente, a generare risparmi energetici; l’eventuale successiva ottimizzazione delle prestazioni non sposta la data di realizzazione o prima attivazione.
• Quando la data di collaudo coincide con la prima attivazione secondo le regole tecniche applicabili, il proponente che intenda sostenere una data successiva deve dimostrare l’assenza di operatività nel periodo intermedio; tale prova grava su di lui in applicazione del principio di vicinanza della prova e di autoresponsabilità.
• Le disposizioni che consentono la conservazione degli incentivi già maturati o la loro decurtazione in luogo della decadenza, riferite ai provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non sono estensibili ai provvedimenti ordinari di rigetto delle richieste di verifica e certificazione, anche per la natura eccezionale della disciplina.
• La richiesta di applicazione della decurtazione dell’incentivo prevista dalla normativa speciale comporta acquiescenza alla violazione contestata e rinuncia all’azione, salvo che la legge disponga diversamente.

Come è indicizzato