Sentenza del 19/10/2023 n. 29023 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Impugnazione dei provvedimenti dell'Agenzia delle Entrate (provvedimento direttoriale prot. n. 221978/17.06.2022, circolare n. 22/E del 23.06.2022 e risoluzione n. 29/E del 20.06.2022) adottati in attuazione dell'art. 37 del D.L. n. 21/2022 che aveva introdotto un contributo straordinario a carico delle imprese energetiche. L'Agenzia sosteneva che si trattasse di atti meramente attuativi senza discrezionalità, esenti da sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo e, in ogni caso, non impugnabili davanti alle Commissioni tributarie; la società contestava la legittimità degli atti amministrativi e della normativa primaria, denunciando profili di illegittimità e chiedendo la tutela preventiva.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia e degli altri ricorrenti, confermando la competenza della giurisdizione amministrativa per l'impugnazione dei provvedimenti agenziali impugnati. La Corte ha ritenuto che tali provvedimenti siano atti amministrativi generali, attuativi di una norma primaria ma suscettibili di sindacato di legittimità dinanzi al giudice amministrativo, non esclusi dalla giurisdizione amministrativa per il solo fatto di essere meramente attuativi. Ha inoltre precisato che l'assenza di assoluta discrezionalità non impedisce la giurisdizione amministrativa e che elementi come il parere obbligatorio di ARERA indicano una facoltà di scelta. La Cassazione ha quindi respinto il ricorso e compensato le spese.

Norme richiamate

• D.L. 21/2022, art. 37

  comma 5 (attribuzione al Direttore dell'Agenzia delle Entrate della definizione degli adempimenti e delle modalita')

  La norma primaria demanda all'Agenzia compiti attuativi sulle modalita' dichiarative e di versamento; tuttavia questo conferimento, accompagnato dall'acquisizione del parere di ARERA, lascia margini di scelta che rendono l'atto amministrativo impugnabile davanti al giudice amministrativo.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (processo tributario)

  art. 7, comma 5; art. 19, commi 1-3

  Le Commissioni tributarie possono disapplicare un atto generale se rilevante per la decisione, ma non hanno potere di annullamento diretto degli atti generali: questi rientrano nella giurisdizione amministrativa.

• Codice del processo amministrativo

  Attribuisce al giudice amministrativo la competenza sulle controversie relative a interessi legittimi connesse a provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni; pertanto gli atti amministrativi generali dell'Agenzia sono impugnabili davanti al GA.

• Costituzione

  art. 23; art. 24; art. 113; art. 111

  Richiami costituzionali: l'esercizio della potestà amministrativa soggiace al principio di legalità (art. 23); il diritto di azione e il giusto processo (artt. 24, 113, 111) impongono tutela giurisdizionale efficace e impediscono vuoti di tutela.

• D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300

  art. 56, comma 1, lett. b; art. 62, comma 2

  Norme sull'assetto delle agenzie: sebbene le agenzie siano destinate alla gestione e riscossione, esse esercitano comunque potestà amministrative che possono dar luogo ad atti impugnabili.

• D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 241

  Richiamato dalla norma primaria per le modalita' di liquidazione e versamento; non modifica la natura degli atti direttoriali impugnati.

• Codice di procedura civile

  Riferimenti processuali utilizzati per stabilire l'ordinarieta' di decisione sulla giurisdizione e sull'interesse ad agire.

Massime di principio

• I provvedimenti di un'Agenzia fiscale che definiscono modalita' operative (modalita' di comunicazione, adempimenti, modalita' di versamento) in attuazione di una legge sono, di regola, atti amministrativi generali e rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.
• La qualita' dell'atto come "meramente attuativo" o la limitata discrezionalita' non impedisce di per se' il sindacato di legittimita' del giudice amministrativo: e' sufficiente che si tratti di un atto autoritativo proveniente da una pubblica amministrazione.
• Le Commissioni tributarie possono disapplicare un atto generale nell'ambito di una controversia tributaria, ma non hanno potere di annullamento diretto degli atti generali; l'annullamento pieno spetta al giudice amministrativo.
• La presenza di un parere obbligatorio di un'autorita' regolatoria costituisce un indizio di valutazione discrezionale e rafforza la possibilità di sindacato giurisdizionale amministrativo.
• La tutela preventiva (azione di annullamento di atti generali) e' legittima e evita vuoti di tutela che contrasterebbero con i principi costituzionali sul diritto all'effettiva giustizia.