Sentenza n. 10623/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema del payback sui dispositivi medici, deducendo l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015 e degli atti attuativi per violazione dei principi di certezza del diritto, irretroattività, legittimo affidamento, proporzionalità, ragionevolezza, libertà di iniziativa economica, capacità contributiva e riserva di legge. Ha sostenuto che il payback avrebbe alterato l'equilibrio economico dei contratti pubblici, avrebbe natura tributaria o comunque di prestazione patrimoniale imposta e sarebbe stato introdotto sulla base di tetti di spesa determinati tardivamente, arbitrariamente e senza adeguata istruttoria o partecipazione delle imprese. Sono stati inoltre dedotti vizi propri dei decreti ministeriali, tra cui l'erroneo rinvio al modello CE del 2012 anziché a quello del 2019, la mancata distinzione tra costo del bene e costo del servizio, l'erronea quantificazione, la violazione dei termini e delle garanzie partecipative, il difetto di motivazione e istruttoria e la carenza di trasparenza e verificabilità dei dati. Con riferimento agli atti regionali, la ricorrente ha lamentato la violazione delle linee guida ministeriali, l'assenza di una ricognizione documentata delle fatture, l'omessa esplicitazione del metodo di calcolo e l'inattendibilità dei conteggi. Con motivi aggiunti ha contestato il ricalcolo degli importi e il decreto regionale del 14 marzo 2025, nonché la disciplina deflattiva introdotta dall'art. 7 del d.l. 95/2025, chiedendo anche la rimessione alla Corte costituzionale per asserita violazione degli artt. 3 e 119 Cost.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso quanto agli atti statali e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali applicativi, ritenendo competente il giudice ordinario. Quanto alla disciplina generale, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico e riconoscendo il rispetto della riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. Il sistema era conoscibile dalle imprese già dal 2015, sia nelle percentuali di ripiano sia nel criterio di proporzione al fatturato; pertanto non risultano violati i principi di irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento. Il tetto regionale, fissato nel 2019 nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard, era coerente con il tetto nazionale già noto e costituiva un parametro prevedibile per gli operatori diligenti. Le censure proprie contro i decreti ministeriali sono state ritenute infondate sulla base dei precedenti della Sezione. Per gli atti regionali, il TAR ha affermato che le Regioni svolgono soltanto attività tecnico-contabile e riepilogativa: verificano i dati contabili, individuano le imprese, calcolano il fatturato e applicano una percentuale predeterminata. Non esercitano quindi un potere autoritativo o discrezionale, ma determinano il quantum di un'obbligazione patrimoniale già prevista dalla legge; la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. I motivi aggiunti sono stati rigettati. Il Collegio ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità sulla misura deflattiva, qualificata come definizione agevolata facoltativa: l'impresa può non aderire e coltivare il giudizio, assumendo il rischio della decisione, oppure aderire beneficiando della riduzione e accettando gli effetti estintivi previsti dalla legge. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nessuna statuizione sulle spese per le parti non costituite. Le doglianze dichiarate inammissibili possono essere riproposte davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e le procedure per la determinazione degli importi dovuti.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Introduce il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e prevede inizialmente il ripiano a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Fissa il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Modifica l'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e dei dati di fatturazione elettronica.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Introduce il comma 9-bis dell'art. 9-ter e attribuisce alle Regioni l'individuazione delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Istituisce il fondo destinato a ridurre l'onere delle aziende fornitrici e prevede la definizione agevolata mediante pagamento di una quota ridotta.

• art. 7 d.l. 95/2025

  Introduce la misura deflattiva oggetto dei motivi aggiunti, ritenuta dal TAR una definizione agevolata facoltativa e costituzionalmente non manifestamente infondata.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle domande dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato dal TAR per escludere che la controversia sugli atti regionali rientri in una materia di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali di determinazione.

• artt. 3, 41 e 117 Cost.

  I parametri invocati per censurare il payback non risultano violati, essendo il meccanismo ragionevole e proporzionato secondo la Corte costituzionale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela dell'affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di commisurazione al fatturato risultavano conoscibili dalle imprese già dal 2015, anche se la concreta quantificazione è avvenuta successivamente.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di concorso e i criteri essenziali per il calcolo, rimettendo agli atti amministrativi soltanto attività attuative e tecnico-contabili.
• Gli atti regionali che individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano la quota dovuta mediante mera ricognizione delle fatture, verifica dei dati contabili e applicazione di percentuali predeterminate non esprimono esercizio di potere autoritativo o discrezionale; le controversie relative al corretto calcolo dell'importo riguardano un diritto soggettivo e spettano al giudice ordinario.
• Nel sistema delineato dall'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. 78/2015, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione complessiva dello scostamento sono competenze statali, mentre alle Regioni spettano soltanto l'individuazione delle imprese, la ripartizione dell'importo secondo criteri legislativi e l'imposizione del pagamento.
• Una misura legislativa di definizione agevolata del debito di payback non lede manifestamente il diritto di difesa quando è facoltativa e consente al debitore di scegliere tra l'adesione al beneficio, con gli effetti estintivi previsti dalla legge, e la prosecuzione del giudizio assumendo il rischio della decisione.

Come è indicizzato