Sentenza n. 476/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva avviato nel 2017 un’attività di sala giochi, ottenendo il finanziamento, la disponibilità dell’immobile, l’incarico del concessionario e l’autorizzazione della Questura, nonché presentando la comunicazione di inizio lavori e attività. Il Comune aveva successivamente ordinato la chiusura dell’esercizio, ritenendo violata la distanza minima di 500 metri da luoghi sensibili sulla base di ordinanze sindacali. Tali ordinanze e il provvedimento interdittivo erano stati annullati con sentenza passata in giudicato per incompetenza del Sindaco. La società aveva quindi chiesto il risarcimento del danno emergente e del lucro cessante. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo insussistente la colpa dell’amministrazione, in ragione dell’incertezza normativa, della non meritevolezza dell’affidamento dell’operatore e della mancata prova della spettanza del bene della vita. In appello la società ha dedotto: la sussistenza almeno della colpa grave del Comune; l’erroneità della negazione dell’affidamento, poiché al momento dell’avvio dell’attività non era vigente alcun divieto distanziale applicabile; la spettanza del bene della vita, essendo state ottenute le autorizzazioni necessarie; l’irrilevanza, ai fini risarcitori, del carattere formale del vizio di incompetenza. Nella fase di quantificazione ha contestato la verificazione quanto alla rigidità della domanda di gioco, alla composizione del campione, alla stima dei ricavi, al mancato computo dei ristori COVID e all’imputazione dei costi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, riconoscendo la responsabilità aquiliana del Comune per l’ordine illegittimo di chiusura. L’illegittimità degli atti, definitivamente accertata, costituiva il presupposto dell’antigiuridicità; il danno era causalmente riconducibile alla chiusura, che aveva impedito la prosecuzione dell’attività già avviata e aveva determinato spese inutilmente sostenute e perdita di occasioni di guadagno. Il Collegio ha escluso l’errore scusabile dell’amministrazione: il fatto era semplice, l’attività comunale era vincolata, non vi erano contrasti giurisprudenziali né incertezze normative tali da giustificare l’attribuzione al Sindaco del potere di introdurre limiti distanziali, e la normativa statale non aveva già imposto il limite di 500 metri nel periodo rilevante. È stata inoltre riconosciuta la spettanza del bene della vita, poiché la società aveva conseguito le autorizzazioni necessarie e il Comune non aveva indicato impedimenti legittimi diversi dagli atti annullati. È stato escluso il concorso colposo della società ai sensi dell’art. 1227 c.c., poiché la verificazione aveva accertato l’insufficienza delle risorse finanziarie dei soci per attendere la conclusione del contenzioso. Il danno emergente è stato liquidato in euro 50.148,07, oltre rivalutazione e interessi dalla data della chiusura. Quanto al lucro cessante, il Collegio ha condiviso la verificazione nei criteri generali, disponendo tuttavia l’espunzione dal campione di un operatore non operativo e il computo degli eventuali ristori COVID idonei a produrre un utile netto; ha demandato al Comune, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la formulazione entro sessanta giorni di una proposta di liquidazione, comprensiva di rivalutazione e interessi. Le spese del doppio grado e quelle di verificazione sono state poste a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  La responsabilità dell’amministrazione per provvedimento illegittimo richiede la prova dell’antigiuridicità, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo della colpa.

• art. 1227 c.c.

  Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate. Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.

  Il risarcimento deve essere ridotto o escluso per i danni evitabili con ordinaria diligenza; nel caso concreto non è stato applicato perché non era esigibile attendere la conclusione del contenzioso, date le condizioni finanziarie accertate.

• art. 30 c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  La liquidazione risarcitoria deve considerare il comportamento complessivo delle parti e i danni evitabili, anche mediante gli strumenti di tutela giurisdizionale.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  Quando la quantificazione non è immediatamente possibile, il giudice può stabilire i criteri e assegnare all’amministrazione la formulazione di una proposta di pagamento.

• art. 2056 c.c.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  Il danno risarcibile è determinato secondo le regole sulla valutazione dei danni da illecito extracontrattuale, comprendendo il danno emergente immediato e diretto e il lucro cessante valutato equitativamente.

• art. 1223 c.c.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  Sono risarcibili le conseguenze immediate e dirette dell’illecito; il Collegio ha ricondotto a tale ambito le spese di avvio e le perdite di guadagno derivanti dalla chiusura.

• art. 7, comma 10, d.l. 158/2012, convertito dalla l. 189/2012

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione non imponeva, al momento rilevante, un limite distanziale immediatamente applicabile di 500 metri, ma prevedeva un procedimento di pianificazione per la progressiva ricollocazione dei punti di raccolta prossimi ai luoghi sensibili.

• art. 1, comma 936, l. 208/2015

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  La disciplina coinvolge gli enti locali nella prevenzione della ludopatia, ma i criteri localizzativi devono essere introdotti mediante strumenti urbanistici o regolamenti comunali, non con ordinanza sindacale.

• art. 50, comma 7, d.lgs. 267/2000

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  Attribuisce al Sindaco poteri in materia di orari degli esercizi, ma non il potere di disciplinare la distribuzione territoriale degli apparecchi da gioco mediante limiti distanziali.

• art. 110, comma 6, lett. b), T.U.L.P.S.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  Riguarda gli apparecchi e congegni per il gioco lecito oggetto dell’attività esercitata dalla società.

• art. 2727 c.c.

  eventuali quote, SOLO SE PRESENTE

  L’illegittimità dell’atto amministrativo costituisce una presunzione semplice della colpevolezza dell’amministrazione, superabile mediante la prova di un errore non imputabile e scusabile.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento, ma costituisce il presupposto dell’antigiuridicità; il danneggiato deve provare danno ingiusto, nesso causale, spettanza del bene della vita ed elemento soggettivo della pubblica amministrazione.
• In caso di illegittimità accertata del provvedimento, la colpevolezza dell’amministrazione può essere desunta mediante presunzione semplice; spetta all’amministrazione dimostrare che l’errore era non imputabile e scusabile, in ragione, ad esempio, di contrasti giurisprudenziali, incertezza normativa o particolare complessità fattuale.
• Non è scusabile l’errore dell’amministrazione che eserciti un potere vincolato su fatti semplici, quando l’illegittimità deriva dall’attribuzione a un organo incompetente di un potere privo di base normativa e non sussistano contrasti interpretativi idonei a generare incertezza.
• La chiusura illegittima di un’attività economica già autorizzata e avviata può integrare un danno ingiusto causalmente riferibile all’amministrazione, comprendente le spese inutilmente sostenute e la perdita di chance di conseguire gli utili, purché tali pregiudizi siano provati e costituiscano conseguenze immediate, dirette e prevedibili dell’atto.
• Il concorso colposo del danneggiato non può essere affermato in astratto per il solo fatto che egli avrebbe potuto attendere l’esito del giudizio amministrativo; occorre verificare concretamente l’esigibilità e la sostenibilità economica della prosecuzione dell’attività in perdita durante il contenzioso.
• Nella quantificazione del lucro cessante da perdita di chance, la stima deve fondarsi su dati comparabili e su criteri coerenti con il concreto bacino territoriale di utenza, espungendo gli operatori non effettivamente operativi e includendo i benefici economici prevedibili che, secondo il criterio del più probabile che non, avrebbero inciso sul risultato netto.

Come è indicizzato