Parere n. 216/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971 dalla Casa di Cura Nostra Signora di Lourdes S.p.A. contro la Regione Campania e l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud per l’annullamento: a) della delibera della Giunta Regionale Campania n. 405 del 31 luglio 2024, avente ad oggetto la determinazione dei limiti di spesa e dei relativi contratti con le case di cura private, per regolare i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera erogate nell'esercizio 2024 e dei relativi allegati, ovvero, nello specifico: Allegato A Esercizio 2024 - Contratto ai sensi dell'art. 8-quinquies, comma 2, D.lgs. n. 502/1992 e s.m.i.; Allegato B Case di cura private criteri della programmazione; Allegato C - Rettifica penalità 2022 e 2023 per obiettivi di qualità assistenziale; Allegato 1 - Case di cura private limiti di spesa 2024 compreso PACC; Allegato 2 - Consuntivo 2023 di Ricoveri - PACC - Funzioni e Incentivo Alta Specialità; Allegato 3 - Ricalcolo su base annua del tetto di spesa 2024 delle di cura Villa Esther, Santa Rita e PGH; Allegato 4 - Mobilità passiva interregionale Case 2023. Analisi ricoveri di Media e Bassa complessità per importi > 300.000 euro; Allegato 5 Produzione regionale — Anno 2023 Case di Cura private ricoveri di bassa e media pro complessità con mobilità passiva >= 300 mila euro; Allegato 6 - Premialità e penalizzazioni per Obiettivi di Qualità Assistenziale; Allegato 7 - Calcolo dell'incentivo 2024 per l'attuazione della R.O.C.; Allegato 8 - Stima della capacità produttiva massima; Allegato 9 Case di cura private Ricoveri e PACC 2023 e posti letto per disciplina; Allegato 10 – Ricavo medio per disciplina ospedaliera; Allegato 11 - Case di Cura private ricavo medio per mix posti letto Allegato 12 - Andamento produzione 2018 — 2023.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della deliberazione della Giunta regionale Campania n. 405 del 31 luglio 2024 e dei relativi allegati, concernenti la determinazione dei limiti di spesa e dei contratti per le prestazioni di assistenza ospedaliera erogate dalle case di cura private nell’esercizio 2024.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La struttura sanitaria privata accreditata ha impugnato gli atti regionali con cui sono stati determinati il tetto di spesa e i criteri di remunerazione delle prestazioni ospedaliere per l’anno 2024. La ricorrente ha sostenuto che la Regione avrebbe reiterato il criterio della spesa storica, senza procedere alla preventiva e concreta rilevazione del fabbisogno sanitario correlato ai posti letto accreditati, in violazione del giudicato formatosi sulle precedenti determinazioni dei tetti di spesa per gli anni 2015/2016 e 2016/2017. Sono stati dedotti quattro motivi: violazione del giudicato; violazione degli artt. 8 e 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 e difetto assoluto di istruttoria; contraddittorietà e illogicità dei criteri utilizzati; nullità per difetto di attribuzione e violazione del principio di legalità e tipicità del potere, nonché lesione degli artt. 24 e 113 Cost., illegittimità della clausola di rinuncia alle impugnazioni, questioni di legittimità costituzionale e richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Il Ministero della salute ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l’eccezione di inammissibilità. La struttura ricorrente aveva sottoscritto un accordo contenente una clausola espressa con cui accettava incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, rinunciando alle azioni e impugnazioni già intraprese nonché ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti adottati e conoscibili. Tale clausola è stata qualificata come manifestazione espressa e inequivoca di acquiescenza, idonea a determinare sia la rinuncia sostanziale alla posizione giuridica asseritamente lesa sia la rinuncia processuale al diritto di ricorrere. La Sezione ha escluso che rilevino, in senso contrario, la predisposizione unilaterale del contratto da parte della Regione, la sua natura non modificabile o la necessità di sottoscriverlo per mantenere il rapporto di accreditamento. È stata inoltre esclusa la violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del diritto dell’Unione europea, in conformità all’indirizzo giurisprudenziale consolidato secondo cui la clausola di salvaguardia è compatibile con il sistema costituzionale e unionale. L’istanza cautelare è stata assorbita. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile.
Osservazioni
Inammissibilità per acquiescenza e clausola di rinuncia
La sottoscrizione dell’accordo contenente la rinuncia espressa alle azioni e alle impugnazioni relative ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa integra un comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura accreditata della legittimazione a impugnare tali provvedimenti.
Irrilevanza della predisposizione unilaterale del contratto
Il fatto che il contratto sia stato predisposto unilateralmente dalla Regione e qualificato come non modificabile non impedisce di attribuire efficacia alla clausola di rinuncia, il cui contenuto è perentorio e incondizionato.
Compatibilità con gli artt. 24 e 113 Cost. e con il diritto dell’Unione europea
La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa né il diritto a ricorrere contro gli atti amministrativi, poiché la rinuncia deriva da una manifestazione di volontà espressa nell’ambito della scelta della struttura di proseguire il rapporto di accreditamento alle condizioni economiche e programmatorie stabilite dall’amministrazione.
Assorbimento dell’istanza cautelare
La declaratoria di inammissibilità del ricorso rende assorbita la domanda cautelare.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. n. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base del deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
art. 8 d.lgs. n. 502/1992
La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alla determinazione dei limiti di spesa e alla programmazione dell’assistenza sanitaria.
art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992
La ricorrente lo ha invocato sostenendo che la determinazione del tetto di spesa avrebbe dovuto essere preceduta da una corretta istruttoria sul fabbisogno correlato all’accreditamento.
art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992
È richiamato nell’allegato contrattuale relativo alla regolazione dei rapporti tra Regione e strutture private per i volumi e le tipologie delle prestazioni sanitarie.
art. 324 c.p.c.
La ricorrente lo ha richiamato, in combinato disposto con l’art. 39 c.p.a., per sostenere la violazione del giudicato formatosi sulle precedenti determinazioni dei tetti di spesa.
art. 39 c.p.a.
È stato invocato dalla ricorrente quale fondamento della censura di violazione del giudicato.
art. 24 Cost.
La censura di lesione del diritto di difesa è stata disattesa sulla base dell’indirizzo giurisprudenziale che considera valida la rinuncia espressa contenuta nella clausola di salvaguardia.
art. 113 Cost.
La Sezione ha escluso che la clausola di rinuncia incida illegittimamente sul diritto di tutela contro gli atti della pubblica amministrazione.
Cons. Stato, Sez. III, 2 novembre 2019, n. 7479
La pronuncia è richiamata per affermare che una clausola perentoria e incondizionata di rinuncia ai contenziosi pregressi e futuri integra acquiescenza.
Cons. Stato, Sez. III, 9 aprile 2025, n. 3028
La pronuncia è richiamata a sostegno dell’efficacia preclusiva della clausola di rinuncia sottoscritta dalla struttura sanitaria.
Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879
chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta
Gli operatori privati che partecipano all’erogazione del servizio sanitario devono accettare i vincoli oggettivi e finanziari che condizionano la programmazione pubblica, ferma restando la possibilità di operare nel settore privato.
Cons. Stato, Sez. III, n. 8318/2019
La clausola di salvaguardia non confligge con il diritto di difesa quando costituisce espressione di una valutazione di convenienza della struttura privata e non di un condizionamento eccedente i limiti fisiologici dei rapporti contrattuali.
Cons. Stato, Sez. III, 13 maggio 2020, n. 3044
La pronuncia è richiamata quale parte dell’indirizzo consolidato sulla compatibilità delle clausole di salvaguardia con i valori costituzionali e unionali.
Massime di principio
- La sottoscrizione di un contratto di accreditamento sanitario contenente una clausola espressa, perentoria e incondizionata di rinuncia alle impugnazioni dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa integra acquiescenza e preclude la proposizione o la prosecuzione del ricorso contro tali provvedimenti.
- La natura unilateralmente predisposta e non modificabile del contratto di accreditamento non esclude l’efficacia preclusiva della clausola di rinuncia, quando la struttura privata abbia manifestato in modo chiaro e inequivoco la volontà di accettare gli effetti degli atti programmatori e delle condizioni economiche del rapporto.
- La clausola di salvaguardia sottoscritta nell’ambito di un rapporto di accreditamento sanitario non viola, di per sé, gli artt. 24 e 113 Cost. né il diritto dell’Unione europea, poiché la rinuncia è ricondotta a una scelta negoziale della struttura privata volta alla prosecuzione del rapporto con il servizio sanitario pubblico.
- Gli operatori privati accreditati, concorrendo alla realizzazione del servizio sanitario pubblico, sono soggetti ai vincoli finanziari e programmatori derivanti dall’organizzazione del servizio e dai piani di rientro; l’accettazione di tali vincoli può costituire il presupposto della prosecuzione del rapporto di accreditamento.
Inammissibilità del ricorso contro i tetti di spesa sanitaria 2024
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una casa di cura privata accreditata contro la Regione Campania e l’Azienda Sanitaria Locale Napoli 3 Sud. L’impugnazione aveva ad oggetto la deliberazione della Giunta regionale Campania n. 405 del 31 luglio 2024 e i relativi allegati, con cui erano stati determinati i limiti di spesa, i volumi e le tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera remunerabili nell’esercizio 2024.
Premesse e contenuto degli atti impugnati
La ricorrente aveva contestato la determinazione del proprio tetto di spesa, sostenendo che la Regione avesse sostanzialmente replicato la programmazione dell’anno precedente e distribuito le risorse secondo criteri fondati, tra l’altro, sulla produzione storica, sul ricavo medio regionale per posto letto, su incentivi e penalizzazioni e su specifiche funzioni assistenziali.
La struttura aveva richiamato precedenti sentenze del Consiglio di Stato, n. 4961/2023 e n. 4957/2023, che avevano annullato precedenti determinazioni dei limiti di spesa per difetto di istruttoria. Secondo la ricorrente, tali decisioni imponevano una preventiva rilevazione del fabbisogno sanitario effettivo con riferimento ai posti letto accreditati e avrebbero dovuto spiegare effetti anche sulla successiva programmazione regionale.
Motivi di ricorso
La casa di cura aveva dedotto quattro gruppi di censure:
- violazione del giudicato formatosi sulle precedenti sentenze;
- violazione degli artt. 8 e 8-quater del d.lgs. n. 502/1992, difetto assoluto di istruttoria ed erroneità dei presupposti;
- contraddittorietà, illogicità e ingiustizia manifesta dei criteri di distribuzione delle risorse;
- nullità per difetto di attribuzione, violazione del principio di legalità e tipicità del potere, lesione degli artt. 24 e 113 Cost., illegittimità della clausola di rinuncia alle impugnazioni, nonché richiesta di sollevare questioni di legittimità costituzionale e di disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.
È stata inoltre proposta un’istanza cautelare.
Contraddittorio procedimentale
La Sezione ha preliminarmente rilevato che il contraddittorio era stato rispettato. La relazione istruttoria del Ministero della salute era stata trasmessa anche alla ricorrente, che tuttavia non aveva presentato osservazioni o controdeduzioni.
La clausola di rinuncia e l’acquiescenza
Il punto decisivo è stato individuato nella clausola contenuta nell’accordo sottoscritto dalla struttura. La clausola prevedeva l’accettazione incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, qualificandoli come elementi determinativi del contenuto contrattuale. Essa stabiliva inoltre la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti adottati e conoscibili.
La Sezione ha qualificato tale previsione come una manifestazione espressa e inequivoca di acquiescenza. La sottoscrizione comporta, sul piano sostanziale, la rinuncia alla posizione giuridica asseritamente lesa e, sul piano processuale, la rinuncia al diritto di ricorrere contro gli atti accettati.
Non è stato ritenuto decisivo che il contratto fosse stato predisposto unilateralmente dalla Regione e fosse non modificabile. Analogamente, non è stata accolta la tesi secondo cui la sottoscrizione non avrebbe prodotto effetti sulle azioni giudiziali già esperite o future: il tenore della clausola è stato considerato perentorio, generale e incondizionato.
Compatibilità con il diritto di difesa e con il diritto dell’Unione europea
La Sezione ha escluso una manifesta violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del diritto unionale, richiamando un orientamento giurisprudenziale consolidato.
Secondo tale indirizzo, gli operatori privati che intendono operare nell’ambito della sanità pubblica devono accettare i vincoli finanziari e programmatori entro i quali il servizio sanitario è organizzato, anche in presenza di piani di rientro. La partecipazione al servizio pubblico comporta infatti il confronto con limiti di spesa e condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione.
La clausola di salvaguardia è stata considerata ricognitiva dell’effetto preclusivo derivante dalla condotta univoca di accettazione degli atti. La sua efficacia non viene meno per il fatto che la sottoscrizione del contratto sia necessaria alla prosecuzione del rapporto di accreditamento, poiché la struttura compie comunque una scelta negoziale diretta a conseguire il vantaggio della permanenza nel sistema sanitario pubblico.
Decisione conclusiva
La Sezione ha ritenuto fondata l’eccezione ministeriale di inammissibilità. La preclusione derivante dalla clausola di rinuncia ha impedito l’esame nel merito delle censure relative al giudicato, all’istruttoria sul fabbisogno, ai criteri di determinazione dei tetti di spesa e alle questioni costituzionali e unionali.
L’istanza cautelare è stata assorbita e il parere è stato espresso nel senso che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile.
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