Cassazione Civile, Sentenza n. 35908/2023 del 22/12/2023

Esito

La controversia

Impugnazione dell'avviso di accertamento IMU e delle sanzioni ad esso connesse: contestazione della qualificazione urbanistica dei terreni (aree qualificate come fabbricabili anziché agricole, in particolare per particelle ricadenti in zona E del PRG), contestazione del valore unitario applicato (Euro 78,21/mq), dedotte carenze di motivazione e di potere della concessionaria, richiesta di esclusione o riduzione delle sanzioni per incertezza normativa e per assorbimento, domanda di applicazione del cumulo giuridico/continuazione per pluriennali omissioni di denuncia/versamento (anni 2008-2015), nonché deduzioni relative a pertinenze e possibile doppia imposizione.

La decisione

Ricorso parzialmente accolto. La Corte di legittimità: - ha rigettato i motivi 1, 2, 3, 5 e 7 (omessa pronuncia su vizi di motivazione e su carenza di potere della concessionaria; confermata la qualificazione come aree fabbricabili quando sussistono elementi quali l'inserimento nel piano regionale delle attività estrattive; rigettata la richiesta di esenzione per incertezza normativa). - ha invece accolto i motivi 4 e 6 in parte, ritenendo insufficiente la motivazione della CTR circa la determinazione del valore venale (art.5, comma 5, d.lgs. 504/1992) e constatando l'omessa pronuncia sulla misura di €78,21/mq per talune particelle: la causa è rinviata alla CTR per un riesame motivato e per gli accertamenti di fatto necessari. - ha accolto il motivo 8: l'applicazione congiunta delle sanzioni (omessa dichiarazione + omesso versamento) è incorretta nella misura praticata; dovrà applicarsi la graduazione normativa (prevalente sanzione per omessa dichiarazione con assorbimento ove il caso lo richieda) e ricalcolare le sanzioni conformemente. - ha accolto il motivo 9: era errato negare il cumulo giuridico; in ipotesi di violazioni ripetute per più annualità si applica il regime della continuazione attenuata (art.12, comma 5, d.lgs. 472/1997) e il giudice deve rideterminare la sanzione unica considerando le precedenti contestazioni. Sono confermati i principi sulla conoscibilità delle delibere comunali e sulla legittimazione del concessionario richiamata tramite contratto; la partita principale (classificazione come aree fabbricabili) è invece confermata dalla Corte, salvo gli aspetti di valutazione economica rinviati. La causa torna alla CTR per esecuzione delle indicazioni di diritto e per il riesame dei profili di fatto richiesti.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Usata per censurare l'omessa pronuncia su motivi di impugnazione; la Corte ha ritenuto che l'omessa pronuncia su questioni decisive giustifichi il rimedio e, se possibile, l'integrazione della motivazione ex art. 384 c.p.c. o il rinvio per il giudice di merito

• art. 360 cod. proc. civ. (comma 1, nn. 3 e 4)

  Parametro di censura in cassazione per violazione di legge (n.3) e omessa pronuncia (n.4); ha guidato l'articolazione dei motivi di ricorso

• art. 2, comma 1, lett. b) d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504

  per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità

  La Corte ribadisce che la nozione fiscale di 'fabbricabile' è ampia e comprende aree con potenzialità edificatoria desumibile anche dalle possibilità effettive di edificazione e dall'inserimento nel piano estrattivo; pertanto terreni inseriti in piano cave possono essere qualificati come aree fabbricabili ai fini IMU

• art. 5, comma 5, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504

  Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio all’1 gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche

  I criteri sono tassativi: il giudice di merito deve verificarne la corrispondenza e motivare l'accertamento del valore venale secondo tali parametri; omissioni in tal senso giustificano la cassazione con rinvio

• art. 10 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504

  Obbligo di dichiarare/denunciare gli immobili e le variazioni; rilevante per la determinazione dell'obbligo di dichiarazione e per la sanzionabilità delle omissioni

• art. 14 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504

  Per l'omessa presentazione della dichiarazione o denuncia si applica la sanzione amministrativa dal cento al duecento per cento del tributo dovuto... Se la dichiarazione o la denuncia sono infedeli si applica la sanzione dal cinquanta al cento per cento... Se l'omissione o l'errore attengono ad elementi non incidenti sull'ammontare dell'imposta, si applica la sanzione amministrativa da ...

  La Corte richiama la graduazione delle sanzioni: l'omessa dichiarazione collegata all'omesso versamento giustifica la massima sanzione; l'accertamento applicativo delle sanzioni deve rispettare la graduazione e non possono essere cumulate in modo improprio

• art. 12, comma 5, d.lgs. 18 dicembre 1997 n. 472

  Introduce il regime del cumulo giuridico/continuazione attenuata: per violazioni ripetute su più annualità il giudice (o l'Ufficio) deve ricostruire la serie e applicare una sanzione unica determinata secondo le regole previste; la Corte ha confermato che Mancata applicazione del cumulo da parte dell'ente impone al giudice di rideterminare la sanzione

• art. 52 e art. 59 d.lgs. 446/1997

  Art.52 regolamenta possibilità di affidare ad enti terzi attività di accertamento/riscossione; art.59 consente ai Comuni di determinare valori presuntivi delle aree. La Corte ha confermato che il contratto di concessione è titolo operativo e la delibera di affidamento è atto conoscibile; le delibere sono fonte di presunzioni e non vincolano automaticamente il giudice del merito

• L. 27 luglio 2000 n. 212 (codice del processo tributario), art. 10 L. n. 212/2000

  Rilevata nella prospettiva delle garanzie e dell'incertezza normativa; la Corte ricorda che l'incertezza normativa oggettiva esenta da responsabilità sanzionatoria solo se effettivamente insussistono elementi giurisprudenziali e amministrativi che consentano l'individuazione univoca della norma

Massime di principio

• Un terreno inserito nel piano regionale delle attività estrattive può essere qualificato, ai fini IMU, come area fabbricabile anche se formalmente ricade in zona agricola del PRG: rileva la potenzialità edificatoria e l'avvio della procedura di trasformazione urbanistica.
• Per determinare il valore venale di aree fabbricabili il giudice e l'ente devono applicare e motivare secondo i parametri tassativi dell'art.5, comma 5, d.lgs. 504/1992 (zona, indice di edificabilità, destinazione d'uso, oneri di adattamento, prezzi di mercato): omissioni su questi punti giustificano il rinvio per nuovo esame.
• Se la commissione regionale omette di pronunciarsi su un motivo decisivo, la Cassazione può integrare la motivazione o, quando necessario per accertamenti di fatto, cassare con rinvio ai sensi degli artt.112 e 384 c.p.c.
• Le delibere comunali sono atti di pubblicità e la loro conoscibilità è presunta; non è sempre necessario allegare la delibera all'avviso se l'atto richiama il contratto di concessione e quest'ultimo è prodotto negli atti: la legittimazione della concessionaria può risultare dal contratto di concessione.
• La prova della pertinenzialità di aree rispetto a fabbricati grava sul contribuente e richiede un accertamento rigoroso (art.817 c.c.): la mera esistenza di aree a servizio non basta se non dimostra una modificazione stabile dello ius aedificandi.
• In tema di sanzioni tributarie, la graduazione prevista dall'art.14 deve essere rispettata: non si possono combinare sanzioni in modo da eludere la regola che l'omessa dichiarazione collegata all'omesso versamento giustifica la sanzione massima e comunque l'ente/giudice deve evitare duplicazioni improprie.
• In presenza di violazioni relative a più annualità per lo stesso oggetto, opera il cumulo giuridico/continuazione attenuata (art.12, comma 5, d.lgs. 472/1997): il giudice deve ricostruire l'intera serie e applicare una sanzione unitaria secondo le regole previste.
• Le circolari ministeriali e le istruzioni non vincolano il giudice nella qualificazione normativa dei fatti; esse possono essere utili ma non prevalgono sull'interpretazione normativa e sugli accertamenti di fatto richiesti dalla legge.