Provvedimento AGCM I846 n. 30053 del 01/03/2022

Cartello nelle gare per vestiario professionale e accessori tecnici in Toscana

Il provvedimento n. 30053 conclude il procedimento I846 accertando un’intesa anticoncorrenziale tra Galleria dello Sport S.r.l., ora Tech Divise S.r.l., Confezioni Gim di Bettazzi Ricci & C. S.n.c. e Confezioni Orsi S.r.l. L’intesa ha riguardato gare pubbliche del 2018 per forniture di divise, abbigliamento professionale e accessori destinati a enti pubblici e corpi di polizia locale in Toscana. Il procedimento era stato originariamente avviato anche nei confronti di Kaama, La Rochelle e Brumar, ma nei loro confronti l’Autorità ha escluso la responsabilità per insufficienza degli elementi probatori.

Parti e origine del procedimento

L’istruttoria ha avuto origine da una denuncia del Nucleo Speciale Antitrust della Guardia di Finanza, basata su accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza di Firenze nell’ambito di un procedimento penale. L’AGCM ha acquisito sintesi e trascrizioni di intercettazioni telefoniche e ambientali, informazioni dalle imprese, dal Ministero dell’Interno e dalle stazioni appaltanti, nonché dichiarazioni di un agente di commercio operante nel settore.

Galleria, attiva all’ingrosso con il marchio Vigiland, aveva un fatturato 2020 di circa 578.698 euro. Gim, produttrice e grossista di abbigliamento professionale, aveva un fatturato di circa 222.391 euro; Orsi, attiva nella confezione e nel commercio all’ingrosso, di circa 271.419 euro. Kaama, produttrice di capi tecnici, aveva un fatturato di circa 6,17 milioni di euro; La Rochelle e Brumar operavano rispettivamente nella produzione e nel commercio di abbigliamento professionale e nel commercio all’ingrosso, anche militare.

Settore e contesto economico

Il settore comprende divise, uniformi, capi di abbigliamento professionale e accessori destinati al personale di enti pubblici, inclusi polizia municipale, musei e altri organismi pubblici. Le forniture possono comprendere capi su misura, rilevazione delle taglie, servizi sartoriali, consegne e sostituzioni.

Per le uniformi destinate alla polizia locale assume rilievo la licenza prevista dall’articolo 28, comma 2, TULPS, necessaria per determinate attività di fabbricazione, detenzione e vendita. Le caratteristiche delle uniformi sono inoltre influenzate dalla normativa regionale, con conseguente specializzazione geografica degli operatori e costi di magazzino, trasporto e rilevazione delle misure.

Gli affidamenti esaminati erano prevalentemente procedure sotto-soglia ai sensi dell’articolo 36 del d.lgs. n. 50/2016, spesso tramite MEPA o piattaforme telematiche regionali, con criteri del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. L’Autorità ha ritenuto che tali caratteristiche non giustificassero il coordinamento tra concorrenti.

Mercato rilevante

L’AGCM ha circoscritto il mercato all’insieme delle gare nelle quali è stata riscontrata la concertazione, relative alla fornitura di abbigliamento e accessori per enti pubblici nell’area della Regione Toscana. La definizione è stata effettuata in funzione dell’intesa e del perimetro concreto nel quale le imprese hanno rinunciato alla propria autonomia competitiva.

La gara dell’Opera della Primaziale Pisana è stata inclusa anche se l’ente aveva natura di ONLUS ecclesiastica, poiché l’Opera è stata considerata organismo di diritto pubblico e, comunque, la natura giuridica della stazione appaltante non incideva sul perimetro dell’accordo accertato.

Condotte contestate e qualificazione giuridica

Secondo l’Autorità, Galleria, Gim e Orsi avevano sostituito il confronto autonomo con una pianificazione delle rispettive partecipazioni. Il meccanismo comprendeva:

• astensione concordata di una o più imprese per favorire l’aggiudicazione a un’impresa predeterminata;
• presentazione di offerte di comodo, incomplete o caratterizzate da ribassi irrisori;
• scambio di informazioni su prezzi, listini e intenzioni di partecipazione;
• acquisto di materiali da parte dell’aggiudicataria o di altre imprese quale compensazione per l’astensione o la non competitività;
• utilizzo del principio di rotazione degli affidamenti per indirizzare la stazione appaltante verso un’impresa collegata allo schema spartitorio.

L’Autorità ha qualificato il complesso come un’unica intesa orizzontale segreta, continuata e complessa, restrittiva per oggetto. La condotta rientra nel bid rigging e nelle restrizioni hardcore, poiché mirava a predeterminare gli esiti delle gare e a eliminare l’incertezza concorrenziale, senza necessità di dimostrare effetti ulteriori rispetto all’oggetto anticoncorrenziale.

Evidenze relative alle singole gare

Nella gara del Comune di Massa, del valore posto a base d’asta di circa 17.330 euro, Gim fu l’unica offerente e si aggiudicò la fornitura con un ribasso del 4,24%. Le conversazioni tra Galleria e Gim indicavano un accordo volto a favorire Gim mediante la mancata partecipazione di Galleria e Orsi e la fornitura a condizioni convenienti dei materiali necessari. L’Autorità ha ritenuto che la compravendita, pur astrattamente lecita, fosse strumentale allo scopo di neutralizzare la concorrenza nella gara.

Nella procedura dell’Opera della Primaziale Pisana, articolata in quattro lotti, Galleria presentò offerte per tutti i lotti, mentre Gim e Orsi non presentarono offerte. Galleria risultò aggiudicataria dei lotti 2 e 4; il lotto 1 fu aggiudicato a Forint e il lotto 3 fu inizialmente dichiarato non aggiudicato. Le interlocuzioni dimostravano che Galleria aveva ricevuto informazioni anticipate dall’ente e aveva informato Gim e Orsi, indicando a Orsi di presentare, se del caso, un’offerta soltanto marginalmente inferiore. L’astensione di Orsi fu considerata funzionale a favorire Galleria.

Nella gara del Comune di Vaiano, del valore di circa 5.328 euro, erano state invitate Galleria, Gim e Orsi, ma partecipò soltanto Gim, che si aggiudicò la fornitura con un ribasso dello 0,15%. Il riferimento alla prassi di operare sempre nello stesso modo e alla richiesta di campioni fu interpretato come conferma di un meccanismo di astensione compensata da approvvigionamenti presso Galleria.

Nel Comune di San Giuliano Terme, Galleria si era aggiudicata per più periodi consecutivi le forniture per la polizia municipale quale unica offerente. Per la procedura 2018-2019, del valore di circa 20.492 euro, Galleria presentò un’offerta con un ribasso di circa l’1%. L’interesse di Orsi per il prezzo offerto da Galleria fu valutato come elemento coerente con il coordinamento tra le imprese.

Nel Comune di Cecina, dopo precedenti forniture affidate a Galleria, il principio di rotazione impediva di attribuire nuovamente la commessa allo stesso operatore. Le interlocuzioni evidenziavano la ricerca di una soluzione per mantenere il cliente nell’ambito del sistema relazionale di Galleria, anche attraverso l’indicazione di Orsi quale impresa da invitare o cui affidare la fornitura. L’affidamento diretto del 2018, di circa 10.579 euro, fu infatti attribuito a Orsi.

Nella gara della Galleria dell’Accademia di Firenze, del valore di 35.000 euro, parteciparono Gim, Galleria e Orsi. Gim vinse con un ribasso dello 0,35%, mentre Galleria presentò un ribasso dello 0,13% e Orsi fu esclusa per incompletezza dell’offerta. La conversazione tra Galleria e Gim, precedente alla pubblicazione del bando, fu ritenuta indicativa della volontà di Galleria di favorire l’aggiudicazione a Gim.

Nella gara del Comune di Siena, Galleria e Orsi furono le sole imprese offerenti tra quelle invitate. Galleria presentò un’offerta di circa 31.463 euro, mentre Orsi offrì circa 36.893 euro, oltre il 10% in più, e la gara fu aggiudicata a Galleria. La richiesta di Orsi relativa al listino e l’indicazione di Galleria di procedere con i prezzi di listino furono interpretate come uno scambio di informazioni idoneo a orientare le offerte e a predeterminare l’esito.

Ruolo di Galleria e funzionamento dell’intesa

Galleria è stata individuata quale impresa con ruolo primario nella definizione e nell’attuazione della strategia collusiva. Orsi e Gim la contattavano per ricevere indicazioni sull’opportunità e sulle modalità di partecipazione alle procedure.

Secondo l’Autorità, Galleria proteggeva i rapporti con i propri clienti storici mediante accordi bilaterali con i concorrenti, offrendo in cambio acquisti, forniture o rinunce a partecipare ad altre gare. Il principio di rotazione veniva utilizzato non come elemento di effettiva apertura del mercato, ma come occasione per indirizzare la stazione appaltante verso operatori previamente individuati.

La prassi di acquistare da altri operatori parte dei prodotti necessari per comporre un’offerta è stata ritenuta lecita in astratto, ma non quando l’acquisto costituisca la contropartita di uno specifico comportamento non autonomo in gara. Anche la richiesta di prezzi o listini a un concorrente è stata considerata illecita quando consenta di rivelare e orientare le strategie di prezzo.

Utilizzo delle intercettazioni

Galleria e Kaama avevano contestato l’utilizzabilità delle intercettazioni acquisite dal procedimento penale. L’AGCM ha respinto l’eccezione, distinguendo i limiti dell’articolo 270 c.p.p., riferiti all’uso in procedimenti penali diversi, dall’utilizzo in un procedimento amministrativo antitrust.

L’Autorità ha ritenuto legittimo l’impiego del materiale poiché le intercettazioni erano state ritualmente acquisite dalla Guardia di Finanza nell’ambito delle proprie attività investigative, le parti avevano potuto esercitare i diritti di difesa e il materiale era stato oggetto di autonoma valutazione, trovando riscontro in documenti, dati delle stazioni appaltanti e altri elementi istruttori.

Esclusione di Kaama, La Rochelle e Brumar

Gli elementi raccolti non sono stati ritenuti sufficienti per dimostrare la partecipazione di Kaama, La Rochelle e Brumar all’intesa.

La Rochelle e Brumar non erano state invitate alle sette gare considerate e mancavano quindi elementi endogeni di partecipazione. Le conversazioni relative alla possibile espansione territoriale di La Rochelle o ai rapporti con Brumar non sono state considerate sufficienti, anche perché la mancata partecipazione poteva essere spiegata dai costi di trasporto, dalla distanza, dalle specifiche regionali e dalle caratteristiche delle forniture.

Kaama era stata invitata ad alcune procedure, in particolare quelle dell’Opera della Primaziale Pisana e del Comune di San Giuliano Terme, ma l’Autorità ha ritenuto plausibili le sue spiegazioni tecniche ed economiche. La società produceva soprattutto capi tecnici, non necessariamente richiesti nei lotti interessati, e le commesse di modesto valore potevano non essere remunerative in rapporto ai costi di trasporto, rilievo delle misure e organizzazione della fornitura. Le dichiarazioni provenienti da Galleria circa un presunto ruolo di Kaama non erano corroborate da elementi sufficienti.

Violazione accertata e ambito normativo

L’Autorità ha accertato esclusivamente la violazione dell’articolo 2 della legge n. 287/1990. L’articolo 101 TFUE, inizialmente contestato nell’avvio, non è stato applicato poiché l’intesa riguardava una parte limitata del territorio nazionale, la Toscana, e procedure sotto-soglia, senza elementi idonei a dimostrare un pregiudizio al commercio tra Stati membri.

Non sono state contestate condotte di abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 287/1990 o dell’articolo 102 TFUE.

Gravità e sanzioni

L’intesa è stata qualificata come infrazione molto grave, in quanto segreta, orizzontale, finalizzata alla ripartizione del mercato e al coordinamento delle offerte nelle gare pubbliche. La durata concretamente accertata riguarda le procedure svolte nel 2018.

Per la quantificazione è stato applicato l’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990, con riferimento ai criteri dell’articolo 11 della legge n. 689/1981 e alle Linee Guida AGCM sulla quantificazione delle sanzioni. Il valore delle vendite è stato determinato sulla base degli importi di aggiudicazione o, per i lotti non aggiudicati, dell’offerta che, secondo lo schema collusivo, avrebbe dovuto risultare vincente. È stata applicata una percentuale di gravità del 15% del valore delle vendite, soglia prevista per intese orizzontali di questo tipo.

I valori specifici e le sanzioni sono risultati i seguenti:

• Galleria/Tech Divise: valore delle vendite di 155.349 euro, importo base di 23.302 euro; maggiorazione del 15% per il ruolo primario, pari a 3.945 euro; sanzione finale di 26.798 euro;
• Confezioni Gim: valore delle vendite di 56.000 euro; importo base e sanzione finale di 8.400 euro;
• Confezioni Orsi: valore delle vendite di 10.579 euro; importo base e sanzione finale di 1.587 euro.

Le sanzioni complessive ammontano a 36.785 euro e rispettano il limite del 10% del fatturato dell’ultimo esercizio disponibile. L’adozione da parte di Galleria di una procedura di whistleblowing non è stata considerata un programma di compliance idoneo a integrare una circostanza attenuante.

Dispositivo e obblighi successivi

L’AGCM ha ordinato a Galleria/Tech Divise, Gim e Orsi di astenersi in futuro da comportamenti analoghi. Le sanzioni devono essere pagate entro novanta giorni dalla notificazione del provvedimento. Il provvedimento è impugnabile dinanzi al TAR Lazio entro sessanta giorni dalla notificazione oppure mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro centoventi giorni.