Sentenza n. 2702/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 7 del 6 maggio 2024, deducendo inizialmente che essa fosse un’ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 50, commi 5 e 7-bis, TUEL, ma priva dei presupposti di urgenza, pericolo concreto e attuale, istruttoria adeguata e motivazione, oltre che priva dell’indicazione delle misure alternative alla chiusura, delle conseguenze dell’inosservanza e di un termine finale di efficacia. Con motivi aggiunti, dopo la qualificazione dell’atto come ordinanza ordinaria e atto generale prospettata dal Comune, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 50, comma 7, TUEL, dell’art. 20 del regolamento comunale sugli esercizi di somministrazione e dell’art. 78 della l.r. Lombardia n. 6/2010, lamentando la mancata esplicitazione degli indirizzi del Consiglio comunale e dei criteri regionali, nonché la mancata costituzione e convocazione della commissione consultiva. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno corrispondente al calo dei ricavi subito durante l’efficacia dell’ordinanza.

La decisione

Il TAR ha qualificato l’ordinanza come atto generale a contenuto regolatorio e ordinario, adottato dal Sindaco nell’esercizio del potere di coordinamento e riorganizzazione degli orari previsto dall’art. 50, comma 7, TUEL, e non come ordinanza contingibile e urgente. La qualificazione deriva, in particolare, dal richiamo al regolamento comunale e alla disciplina regionale del commercio, nonché dal contenuto generale e astratto della misura. Il riferimento agli episodi di turbamento della quiete pubblica è stato ritenuto funzionale a giustificare una disciplina rigorosa degli orari nel contesto della liberalizzazione delle attività economiche, ma non idoneo a trasformare l’atto in un provvedimento extra ordinem. Sono quindi state respinte le censure relative all’assenza dei presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti. Poiché l’atto ha contenuto generale, il TAR ha escluso l’applicabilità dell’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti individuali dall’art. 3, comma 2, l. 241/1990. I motivi aggiunti sono stati respinti: l’art. 20 del regolamento comunale già conteneva i criteri che il Sindaco doveva osservare, soddisfacendo il requisito degli indirizzi consiliari; i criteri regionali richiamati dall’art. 50, comma 7, TUEL sono eventuali e non costituiscono necessariamente parametri di legittimità; l’obbligo di costituzione e consultazione della commissione prevista dall’art. 78 l.r. Lombardia n. 6/2010 doveva ritenersi venuto meno per incompatibilità con la sopravvenuta liberalizzazione delle attività economiche. La mancata indicazione delle misure necessarie per evitare la chiusura notturna non è stata ritenuta illegittima, potendo gli esercenti chiedere chiarimenti o domandare deroghe secondo il regolamento comunale. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, in conseguenza dell’infondatezza delle domande impugnatorie. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 50, commi 5, 7 e 7-bis, d.lgs. 267/2000

  «il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale […] gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti»

  Il comma 7 attribuisce al Sindaco un potere ordinario di coordinamento e riorganizzazione degli orari degli esercizi commerciali e dei pubblici esercizi, distinto dal potere contingibile e urgente dei commi 5 e 7-bis; tale potere non è privo di vincoli e deve rispettare gli indirizzi consiliari e gli eventuali criteri regionali.

• art. 3 d.l. 223/2006, convertito dalla l. 248/2006, come modificato dall’art. 31 d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  «le attività commerciali [...] e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza [...] il rispetto degli orari di apertura e di chiusura»

  La liberalizzazione degli orari non esclude ogni intervento comunale, ma consente limitazioni soltanto in presenza di comprovate esigenze di tutela degli interessi pubblici qualificati dalla legge.

• art. 3 d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011

  «l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge»

  Le restrizioni all’attività economica sono ammissibili solo in presenza di una lesione accertata degli interessi pubblici tassativamente individuati dalla disposizione.

• art. 41 Cost.

  «Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana»

  La libertà di iniziativa economica costituisce il quadro costituzionale entro il quale possono essere giustificate limitazioni comunali dirette alla tutela degli interessi pubblici qualificati.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti amministrativi generali non sono soggetti, in senso rigoroso, all’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi individuali.

• art. 20 del Regolamento comunale relativo agli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande

  «Il Sindaco [...] determina i limiti di orario, di apertura e chiusura»; «Il Sindaco nel fissare gli orari di apertura e chiusura deve tener presente le seguenti direttive»

  La disposizione regolamentare contiene gli indirizzi e i criteri necessari per l’esercizio del potere sindacale di disciplina degli orari, soddisfacendo il requisito degli indirizzi consiliari previsto dall’art. 50, comma 7, TUEL.

• art. 78 l.r. Lombardia n. 6/2010

  L’obbligo di costituzione e consultazione della commissione consultiva in materia di programmazione degli esercizi pubblici è stato ritenuto abrogato per incompatibilità con la sopravvenuta disciplina statale di liberalizzazione delle attività economiche.

Massime di principio

• Un’ordinanza sindacale che disciplina in via generale gli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali e dei pubblici esercizi, richiamando la disciplina regolamentare e regionale di settore, ha natura ordinaria e regolatoria ai sensi dell’art. 50, comma 7, TUEL, anche se adottata a fronte di episodi di turbamento della quiete pubblica; non è quindi soggetta ai presupposti propri delle ordinanze contingibili e urgenti.
• La liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali e di somministrazione non esclude il potere comunale di introdurre limitazioni, ma tali limitazioni sono legittime soltanto quando siano giustificate da esigenze comprovate di tutela degli interessi pubblici qualificati dalla legge, quali sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale e salute; tali interessi non possono essere invocati in modo aprioristico e indimostrato.
• Il requisito degli indirizzi del Consiglio comunale previsto dall’art. 50, comma 7, TUEL può essere soddisfatto da un regolamento comunale che stabilisca previamente criteri e direttive per la determinazione degli orari degli esercizi commerciali e dei pubblici esercizi.
• Il richiamo ai criteri regionali contenuto nell’art. 50, comma 7, TUEL ha carattere eventuale e la loro mancata esplicitazione non determina, di per sé, l’illegittimità dell’ordinanza sindacale.
• Gli atti amministrativi generali a contenuto regolatorio non sono assoggettati, in senso rigoroso, all’obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti individuali dall’art. 3, comma 2, l. 241/1990.
• L’obbligo di costituire e consultare una commissione prevista dalla legislazione regionale per la programmazione degli esercizi pubblici può venire meno per incompatibilità con la successiva disciplina statale di liberalizzazione delle attività economiche.

Come è indicizzato