Sentenza n. 3089/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente, impresa attiva nella fornitura di apparecchiature elettromedicali e dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto ministeriale e l’intesa Stato-Regioni, deducendo violazione delle disposizioni legislative e dei principi di buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza, proporzionalità, efficacia ed economicità, nonché eccesso di potere per erronea o omessa valutazione dei presupposti, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. In particolare, ha contestato l’applicazione retroattiva e tardiva del meccanismo di payback, l’incidenza del prelievo sulla remuneratività di forniture già contrattualizzate, la mancata distinzione tra fatturato relativo ai dispositivi medici e corrispettivi per servizi accessori, nonché la lesione dell’affidamento delle imprese. Ha inoltre dedotto l’illegittimità costituzionale del meccanismo per violazione degli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell’art. 23 Cost. e dell’art. 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre alla violazione dei principi eurounitari di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione e concorrenza. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Valle d’Aosta, Liguria e Piemonte che la individuavano quale debitrice di specifici importi di payback, chiedendo anche l’accertamento dell’inesistenza o illegittimità del credito regionale e la restituzione delle somme eventualmente riscosse o compensate, nonché, in alcuni casi, l’accesso a documenti.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo legislativo del payback per il periodo 2015-2018 non è irragionevole né sproporzionato: persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e la tutela della salute, configura un contributo solidaristico a carico delle imprese e, anche in ragione della significativa riduzione dell’onere riconosciuta dalla normativa successiva, non determina un sacrificio sproporzionato. La disciplina soddisfa inoltre la riserva di legge, individuando soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione, mentre all’amministrazione resta una mera attività tecnica di quantificazione. Il giudice ha escluso la retroattività sostanziale, poiché l’obbligo di ripiano era già previsto dal 2015 e la disciplina del 2022 ne ha reso operative le procedure; ha quindi escluso anche la lesione dell’affidamento. Il payback non altera le gare né il contenuto economico dei contratti, operando esternamente sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori. La mancata separata considerazione dei servizi accessori non vizia il decreto, poiché le imprese avrebbero dovuto distinguere contabilmente il costo dei dispositivi da quello dei servizi. La questione relativa all’art. 7, commi 1 e 2, d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante per la decisione sul ricorso introduttivo. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario. Gli atti regionali ex art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015 svolgono infatti una funzione meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e contabile: le Regioni verificano i dati, individuano le imprese e quantificano matematicamente la quota dovuta, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda dunque un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo, non l’esercizio di un potere amministrativo. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Il testo della decisione richiama in particolare i commi 8, 9 e 9-bis.

  La disciplina individua il tetto di spesa per i dispositivi medici, l’obbligo di ripiano a carico delle imprese fornitrici e le procedure per la determinazione delle somme dovute.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Il testo della decisione riporta integralmente il nuovo comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015.

  Ha reso operative, per gli anni 2015-2018, le procedure di individuazione delle imprese soggette al ripiano e di quantificazione delle rispettive quote.

• art. 2, comma 1, decreto Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Quote complessive a carico delle aziende: 40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e 50% per il 2018.

  Stabilisce la quota di superamento del tetto posta a carico delle imprese e il criterio di riparto proporzionale all’incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale o provinciale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost.

  Le censure di irragionevolezza, sproporzione e lesione dell’autonomia contrattuale sono state ritenute infondate alla luce della finalità di tutela della salute, del carattere solidaristico del contributo e della riduzione dell’onere complessivo.

• art. 117, comma 1, Cost.

  È stato richiamato in relazione ai parametri europei e convenzionali invocati dalla ricorrente, senza che il TAR ravvisasse una violazione rilevante ai fini della decisione.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina del payback è stata ritenuta sufficientemente prevedibile, legale e proporzionata, anche perché l’obbligo era conoscibile dal 2015.

• art. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il TAR ha escluso che il payback violi la libertà d’impresa o i principi di parità e concorrenza, poiché non modifica le gare né i prezzi contrattuali e opera sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa entro il termine perentorio indicato dal giudice.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è, in sé, irragionevole o sproporzionato, poiché persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e la tutela della salute mediante un contributo solidaristico a carico delle imprese fornitrici.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali di calcolo, rimettendo all’amministrazione soltanto la quantificazione tecnica dell’importo dovuto.
• L’operatività procedurale introdotta nel 2022 non attribuisce efficacia retroattiva sostanziale all’obbligo di ripiano, se quest’ultimo era già previsto dalla legge sin dal 2015 e la disciplina sopravvenuta si limita a renderne concretamente applicabili le procedure.
• I provvedimenti regionali che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, verificano i dati contabili, individuano le imprese e quantificano matematicamente le quote di payback non esprimono un potere autoritativo o discrezionale, ma svolgono un’attività vincolata e meramente ricognitivo-contabile.
• La controversia relativa alla debenza o al corretto calcolo della somma richiesta a titolo di payback mediante provvedimento regionale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando riguarda un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo patrimoniale, non l’illegittimo esercizio di un potere amministrativo.

Come è indicizzato