Sentenza n. 259/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria di un terreno aveva impugnato il diniego comunale di permesso di costruire, deducendo, in primo grado e poi in appello, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, la contraddittorietà dell’azione amministrativa, la lesione dell’affidamento procedimentale derivante dalla nota con cui il Comune aveva prospettato la possibilità di una rilocalizzazione del chiosco, la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 e l’erronea qualificazione dei vincoli urbanistici gravanti sull’area. In particolare, l’appellante sosteneva che le destinazioni a parcheggio scambiatore, verde pubblico e sede viaria avessero natura espropriativa, sicché, decorso inutilmente il termine per l’espropriazione, i vincoli fossero decaduti e l’area fosse divenuta zona bianca. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che, anche ammessa la scadenza del vincolo a parcheggio scambiatore, le destinazioni a verde pubblico e sede stradale avessero natura conformativa e mantenessero l’inedificabilità dell’area. In appello sono stati dedotti l’erroneità di tale qualificazione, il travisamento della concreta localizzazione del manufatto dopo la rimodulazione progettuale, la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, la contraddittorietà e il difetto di motivazione, nonché la lesione dell’affidamento procedimentale.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il diniego di permesso di costruire e gli atti presupposti e connessi, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Il primo motivo è stato ritenuto fondato: le destinazioni a parcheggio scambiatore, verde pubblico e sede viaria, quando impongono un uso pubblico generale incompatibile con il mantenimento dell’ordinario contenuto economico del bene privato e richiedono l’acquisizione pubblica, hanno natura espropriativa e non conformativa. Ne consegue che non possono gravare indefinitamente sul fondo senza espropriazione e, una volta scadute, non determinano la reviviscenza automatica delle precedenti destinazioni urbanistiche, ma la riconduzione dell’area a zona bianca. Il TAR non poteva quindi salvare il diniego ritenendo persistenti, come vincoli conformativi, il verde pubblico e la sede viaria. Ha inoltre rilevato che la proprietaria aveva rilocalizzato il manufatto in adesione all’interlocuzione comunale, sicché il procedimento conservava margini di adattamento progettuale e non poteva essere definito sulla base di una ricostruzione urbanistica assoluta erronea. Il secondo motivo, relativo alla formazione del silenzio-assenso edilizio, è stato dichiarato assorbito: il Collegio ha precisato che il silenzio-assenso presuppone la piena conformità urbanistico-edilizia e la completezza documentale e non può essere affermato con sicurezza in un procedimento caratterizzato da integrazioni, conferenze di servizi, complessità urbanistica e modifica del progetto. Il terzo motivo è stato ritenuto fondato: il diniego finale aveva ampliato e modificato il quadro ostativo rispetto al preavviso di rigetto, senza rinnovare il contraddittorio sulle nuove ragioni relative al verde pubblico, al parcheggio scambiatore e agli ulteriori profili dell’attività di parcheggio. Il quarto motivo è stato accolto nei limiti in cui denunciava la contraddittorietà e la carenza di coerenza motivazionale dell’azione amministrativa. La nota che prospettava la rilocalizzazione non aveva creato un affidamento forte sul rilascio del titolo, né aveva consumato il potere valutativo del Comune, ma imponeva all’amministrazione, dopo avere orientato il privato verso una nuova soluzione progettuale, di spiegare con particolare rigore perché essa non fosse assentibile. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  La durata del vincolo preordinato all’esproprio è temporalmente limitata; la qualificazione del vincolo come espropriativo impedisce che esso operi indefinitamente senza l’attivazione della procedura ablativa.

• art. 13 d.P.R. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità e la procedura espropriativa sono soggette a termini; il loro inutile decorso incide sulla permanenza del vincolo espropriativo.

• art. 4 l.r. Sicilia n. 16/2016

  È richiamato quale parametro regionale in materia urbanistico-edilizia, nell’ambito della censura sulla qualificazione e sulla durata dei vincoli.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve consentire un contraddittorio effettivo sulle ragioni ostative. Se il provvedimento finale introduce ragioni nuove, più ampie o qualitativamente diverse, l’amministrazione deve riaprire o rinnovare il confronto procedimentale.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone la piena conformità urbanistico-edilizia dell’intervento e la completezza dell’assetto documentale; non può derivare dal mero decorso del tempo quando manchino i presupposti sostanziali o il procedimento sia oggettivamente complesso.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve rendere coerente e intelligibile il percorso seguito dall’amministrazione, dando conto delle ragioni per cui una soluzione progettuale precedentemente prospettata come valutabile non sia poi assentibile.

Massime di principio

• Una destinazione urbanistica a verde pubblico o a sede viaria ha natura espropriativa, e non meramente conformativa, quando impone un uso pubblico generale incompatibile con il mantenimento dell’ordinario contenuto economico del bene privato e richiede, nella sostanza, l’acquisizione del bene da parte dell’amministrazione.
• La destinazione a parcheggio scambiatore prevista per la realizzazione di un’opera pubblica mediante espropriazione costituisce vincolo espropriativo, soggetto a durata temporale e destinato a decadere se il procedimento ablativo non viene attivato o concluso nei termini applicabili.
• La scadenza di un vincolo espropriativo non determina la reviviscenza automatica della precedente destinazione urbanistica: l’area diviene zona bianca, fino a una nuova disciplina urbanistica.
• Il preavviso di rigetto soddisfa la funzione partecipativa dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 solo se il privato può confrontarsi effettivamente con le ragioni ostative poste a fondamento del diniego. L’introduzione nel provvedimento finale di ragioni nuove o più ampie impone la rinnovazione del contraddittorio.
• Quando l’amministrazione prospetta al privato la possibilità di una rimodulazione progettuale e il privato vi si conforma, tale interlocuzione non crea un diritto al rilascio del titolo, ma impone all’amministrazione un più intenso onere di coerenza e motivazione qualora intenda comunque negare l’autorizzazione.
• Il silenzio-assenso edilizio non può essere affermato sulla base del solo decorso del termine quando la piena conformità urbanistico-edilizia e la completezza documentale non siano certe, specialmente in presenza di un procedimento istruttorio complesso e di una modifica sostanziale del progetto.

Come è indicizzato