Sentenza n. 1467/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione della concessione alla prima classificata, deducendo violazione degli artt. 41, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifesta. In particolare, ha contestato la verifica di anomalia dell'offerta aggiudicataria, che indicava costi della manodopera pari a € 230.053,68, inferiori alla stima di gara di € 433.583,10. Le censure riguardavano: l'utilizzo di un divisore orario di 1.914 ore anziché un numero inferiore risultante dalla detrazione di ferie, permessi ROL e festività soppresse; l'impiego di tabelle retributive non aggiornate rispetto agli aumenti del nuovo CCNL; l'omessa considerazione degli scatti di anzianità del personale da riassorbire; la mancata inclusione dei costi relativi alla gestione del CUP e della TARI, allo staff legale, ai messi notificatori e alle attività di data entry. La controinteressata ha inoltre eccepito l'inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della determina di rettifica dell'aggiudicazione, ma il giudice ha ritenuto di poter prescindere dall'eccezione, essendo il ricorso infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori in favore della controinteressata e in € 2.000,00 oltre accessori in favore della Comunità Montana. Il giudice ha qualificato la verifica di anomalia come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto in presenza di macroscopica illogicità o di errori fattuali, senza possibilità di sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante. Tale margine è ancora più ampio nelle concessioni, nelle quali l'offerta implica una previsione economico-finanziaria e l'assunzione del rischio operativo da parte del concessionario. La valutazione deve essere globale e non atomistica: eventuali sottostime di singole voci non determinano l'incongruità se possono essere compensate da altre componenti, dalle spese generali o dall'utile. La ricorrente non ha dimostrato né la violazione dei minimi salariali né che gli asseriti maggiori costi avrebbero integralmente eroso l'utile dichiarato, pari a € 281.036,63. Il TAR ha comunque riconosciuto che gli aumenti contrattuali già deliberati devono essere considerati nella verifica, poiché costituiscono un'evenienza normalmente prevedibile nella fase esecutiva; tale rilievo non è però risultato decisivo in assenza della prova dell'insostenibilità complessiva dell'offerta. Sono state inoltre ritenute plausibili le giustificazioni relative agli sgravi contributivi, alla natura eventuale del costo dei ROL, alla possibilità di organizzare diversamente il riassorbimento del personale nell'ambito della clausola sociale, all'automazione e centralizzazione delle attività, all'imputazione dello staff legale alle spese generali e al ricorso prevalente alle notifiche digitali. La nota interna del responsabile finanziario comunale, antecedente alla rettifica, non è stata ritenuta idonea da sola a infirmare la valutazione della stazione appaltante. Il giudice ha inoltre richiamato l'interpretazione secondo cui i costi della manodopera, pur indicati separatamente, rientrano nell'importo complessivo a base di gara sul quale si applica il ribasso, ferma la possibilità di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  I costi della manodopera, sebbene quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, rientrano nell'importo complessivo a base di gara sul quale si applica il ribasso, ferma la possibilità per l'operatore di giustificare il ribasso con una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate; il giudice lo considera nel quadro della disciplina della gara e della valutazione dell'offerta, senza enucleare uno specifico principio autonomo.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia mira a stabilire la complessiva attendibilità e sostenibilità dell'offerta; il giudizio è globale e non impone la verifica atomistica di ogni singola voce di costo.

• art. 27 d.l. 104/2020

  Gli sgravi contributivi previsti dalla disciplina della decontribuzione Sud possono incidere sul costo effettivo del lavoro e costituire elemento giustificativo della sostenibilità dell'offerta.

Massime di principio

• Il giudizio di anomalia dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato dal giudice amministrativo soltanto per macroscopica illogicità, manifesta irragionevolezza o errore fattuale, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella della stazione appaltante.
• Nelle concessioni di servizi, la verifica di anomalia deve considerare la complessiva attendibilità della previsione economico-finanziaria e l'equilibrio globale dell'operazione, tenendo conto del rischio imprenditoriale assunto dal concessionario e della sua organizzazione aziendale.
• La verifica di sostenibilità dell'offerta deve essere svolta in modo complessivo e non atomistico: eventuali sottostime di singole voci non comportano l'incongruità se risultano compensate o coperte da altre voci di costo, dalle spese generali, dagli accantonamenti o dall'utile d'impresa.
• Quando il concorrente non aggiudicatario contesta una valutazione di non anomalia, grava su di esso l'onere di indicare e provare il maggior costo complessivo dell'esecuzione e la sua incidenza sull'utile dichiarato; non è sufficiente dimostrare lo scostamento rispetto al costo medio risultante dalle tabelle ministeriali.
• Il costo medio orario del lavoro indicato nelle tabelle ministeriali ha valore indicativo e non inderogabile, diversamente dai minimi salariali desunti dal contratto collettivo; uno scostamento dal costo medio è ammissibile se adeguatamente giustificato dall'organizzazione dell'impresa e non rende complessivamente insostenibile l'offerta.
• Nella verifica di anomalia devono essere considerati gli aumenti retributivi già deliberati e ragionevolmente prevedibili al momento dell'esecuzione, ma la loro omissione non determina automaticamente l'illegittimità dell'aggiudicazione se il ricorrente non dimostra che il maggior costo erode integralmente l'utile e rende insostenibile l'offerta.

Come è indicizzato