Sentenza n. 1411/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio una precedente deliberazione del 2024, con la quale erano state riconosciute un’indennità di funzione e un ristoro per i costi e la mancata attività delle strutture private accreditate durante l’emergenza Covid-19. Sono stati dedotti: superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione sull’interesse pubblico al ritiro e sull’affidamento consolidato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell’autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, nonché omessa ponderazione dell’impatto sui privati; erroneità o illogicità delle ragioni relative alla mancanza di copertura finanziaria e all’equilibrio del Fondo sanitario regionale; violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di istruttoria e motivazione; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della pretesa relativa a contributi e ristori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito le censure sull’annullamento d’ufficio, sulla partecipazione procedimentale, sulla copertura finanziaria e sulla spettanza o quantificazione dei ristori. Il Collegio ha qualificato la controversia come vertente sulla spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina emergenziale statale e regionale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. Ha ritenuto che i criteri di attribuzione e quantificazione fossero oggettivi e predeterminati — riduzione del fatturato e costi del lavoro — e che l’amministrazione fosse chiamata soltanto a verificare la sussistenza dei presupposti, senza esercitare discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. Ne deriva una posizione di diritto soggettivo e la giurisdizione ordinaria, anche se la controversia è formalmente riferita all’annullamento in autotutela della delibera regionale attributiva. La decisione richiama la sentenza delle Sezioni Unite n. 15404/2024, relativa alla medesima tipologia di provvidenze, e il criterio generale secondo cui la giurisdizione amministrativa sussiste invece quando il beneficio dipende da una scelta discrezionale dell’amministrazione o quando il ritiro è fondato su vizi di legittimità o su un originario contrasto con il pubblico interesse nell’ambito di un rapporto caratterizzato da interesse legittimo. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha richiamato tale disposizione quale base dell’annullamento d’ufficio della precedente delibera, ma il TAR non ha esaminato nel merito la legittimità dell’esercizio dell’autotutela per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato in via subordinata dalla ricorrente per ottenere l’indennizzo ove il ritiro fosse qualificato come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Indicato quale fondamento dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione individua una provvidenza legislativamente prevista, con misura massima predeterminata e collegata alla rendicontazione dei costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate; la sua applicazione richiede una verifica dei presupposti, non una valutazione discrezionale dell’amministrazione sull’attribuzione del beneficio.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020

  Estende l’applicazione della disciplina ai servizi socio-sanitari per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020 risultante dagli accordi e contratti.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria.

  Costituisce il fondamento della facoltà regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, presupposto della successiva attribuzione dei ristori.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta dal TAR alla giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi; il Collegio ha ritenuto applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla Regione in relazione alla disciplina degli accordi con le strutture sanitarie accreditate; non costituisce la base della decisione sulla giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi, sovvenzioni e ristori pubblici, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il beneficio è previsto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione spetta soltanto verificare la sussistenza dei presupposti oggettivi, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia resta devoluta al giudice ordinario anche quando è formalmente impugnato un provvedimento regionale di annullamento d’ufficio della precedente delibera attributiva, se la questione sostanziale riguarda la spettanza di una provvidenza legislativamente predeterminata e la posizione del beneficiario ha consistenza di diritto soggettivo.
• Per i ristori emergenziali riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria, la predeterminazione normativa dei presupposti, della finalità e del limite massimo del beneficio esclude, in linea generale, un potere amministrativo discrezionale di apprezzamento dell’attribuzione, lasciando all’amministrazione funzioni di verifica e vigilanza.
• Nel riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa ricorre quando la controversia riguarda una fase anteriore alla scelta discrezionale attributiva del beneficio oppure quando il beneficio, già concesso, è ritirato per vizi di legittimità o per originario contrasto con il pubblico interesse nell’ambito di una situazione qualificabile come interesse legittimo; non ricorre invece quando il finanziamento è legislativamente dovuto previa verifica dei presupposti.
• Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nel termine di legge, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente proposta davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato