Sentenza n. 5544/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il parere negativo reso sulla domanda di condono relativa a un fabbricato a un piano, di 745,80 mc, in area sottoposta a vincolo paesaggistico e compresa nella fascia di 300 metri da un convento. Ha sostenuto che, ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985, il decorso di 180 giorni senza parere avrebbe determinato il silenzio-assenso e la consumazione del potere della Soprintendenza, che si sarebbe pronunciata dopo molti anni senza istruttoria; in subordine, ha contestato che il parere potesse incidere su una situazione già consolidata e ha invocato l’art. 21-nonies l. 241/1990, la stabilità dei rapporti e l’affidamento. Ha inoltre dedotto il contrasto con le valutazioni favorevoli degli organi comunali, l’assenza di istruttoria autonoma e l’inapplicabilità del divieto di autorizzazione paesaggistica postuma al condono. Ha richiamato una concessione edilizia comunale del 2002 per adeguamento funzionale e cambio d’uso ad agriturismo, nella quale si dava atto che la Soprintendenza non aveva annullato l’autorizzazione paesaggistica entro sessanta giorni; ha affermato che l’istanza successiva serviva soltanto a integrare l’oblazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla dedotta formazione del silenzio-assenso, ha rilevato che non era stata indicata la data in cui il Comune aveva richiesto il parere, sicché non era dimostrato il decorso del termine. Ha inoltre chiarito che, per le opere su immobili sottoposti ai vincoli paesaggistici considerati dall’art. 32, comma 3, l. 47/1985, il decorso di 180 giorni non forma il silenzio-assenso: consente soltanto di impugnare il silenzio-rifiuto. Poiché l’area è vincolata ai sensi della l. 1497/1939, si applica tale disciplina speciale. Ha escluso la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990: il parere non ha annullato un titolo già formato, ma ha concluso tardivamente un procedimento ancora pendente; prima del parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo non poteva essere rilasciato un titolo in sanatoria. La concessione del 2002 riguardava un procedimento distinto, relativo al controllo ministeriale su un’autorizzazione paesaggistica per un intervento ulteriore, e non dimostrava la definizione del procedimento di condono. Ha respinto anche le censure di merito: la disciplina paesaggistica applicabile al momento del parere vietava l’incremento volumetrico nella zona di Conservazione Integrale; le NTA estendevano tale disciplina alle concessioni in sanatoria e l’intervento, pari a 745,80 mc, comportava un incremento di volume. Le valutazioni comunali favorevoli non vincolavano la Soprintendenza, cui competeva il parere vincolante, e la divergenza non era di per sé sintomo di illegittimità. Il divieto discendeva da una prescrizione puntuale del Piano. È stata inoltre ritenuta applicabile la disciplina vigente al momento dell’espressione del parere, anche se sopravvenuta alla realizzazione dell’opera e alla domanda di condono. Il parere non era fondato sul divieto di autorizzazione paesaggistica postuma, ma sul contrasto sostanziale dell’opera con il Piano. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 32, commi 1 e 3, l. 47/1985

  Per questa categoria di vincoli il legislatore ha quindi escluso espressamente il silenzio-assenso, sostituendolo con un silenzio-inadempimento che non soddisfa la pretesa del privato e gli apre soltanto la via del rimedio giurisdizionale (Cons. Stato, sez. VI, 28 novembre 2018, n. 6746).

  Per gli immobili soggetti ai vincoli paesaggistici indicati dal comma 3, il parere favorevole è condizione per la sanatoria; il silenzio protratto per 180 giorni non equivale ad assenso, ma configura silenzio-inadempimento impugnabile.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il parere impugnato non annulla neanche implicitamente un titolo già formatosi, ma conclude, sia pure con ritardo, un procedimento ancora in itinere. Prima del parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo, nessun titolo in sanatoria poteva essere legittimamente rilasciato.

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica quando l’atto tardivo conclude un procedimento di sanatoria ancora pendente e non rimuove un titolo già formatosi.

• art. 151 d.lgs. 490/1999

  Quella circostanza riguardava, infatti, un procedimento diverso: il controllo ministeriale sull'autorizzazione paesaggistica rilasciata dall'ente delegato per un intervento ulteriore, secondo lo schema allora previsto dall'art. 151 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, che riproduceva l'art. 82, nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

  Il mancato annullamento ministeriale dell’autorizzazione paesaggistica entro il termine previsto riguardava il controllo su un distinto titolo e non definiva il procedimento relativo al condono.

• art. 12 NTA del P.T.P. «Ambito Massiccio del Matese»

  L'art. 12 delle NTA dispone espressamente che alle concessioni in sanatoria si applicano tutte le norme del Piano.

  Le prescrizioni del Piano paesistico si applicano anche alle domande di sanatoria.

• art. 13, punto 3, NTA del P.T.P. «Ambito Massiccio del Matese»

  Il parere impugnato ha applicato una prescrizione puntuale del Piano, che non lascia margini di apprezzamento rispetto a un intervento che comporta incremento di volumi in zona di Conservazione Integrale.

  Nella zona di Conservazione Integrale il divieto puntuale di incremento dei volumi esistenti esclude margini valutativi rispetto a un intervento che comporti nuova volumetria.

Massime di principio

• Per le opere eseguite su immobili assoggettati ai vincoli paesaggistici ricompresi nell’art. 32, comma 3, l. 47/1985, il decorso di 180 giorni dalla richiesta del parere della Soprintendenza non forma silenzio-assenso: il titolo in sanatoria resta subordinato al parere favorevole e il silenzio consente soltanto di impugnare l’inadempimento. Chi deduce la tardività deve inoltre fornire elementi che consentano di individuare la data di ricevimento della richiesta di parere.
• Il parere paesaggistico reso tardivamente non integra annullamento d’ufficio quando conclude un procedimento di condono ancora pendente e, in assenza del parere favorevole prescritto, non si era formato un titolo in sanatoria.
• Nel procedimento di condono, l’autorità preposta al vincolo valuta la compatibilità paesaggistica secondo la disciplina vigente al momento in cui esprime il parere, anche se sopravvenuta rispetto all’abuso e alla domanda.
• Il parere vincolante dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica è autonomo rispetto alle valutazioni degli organi comunali: la divergenza da queste ultime, anche se favorevoli, non determina di per sé l’illegittimità del parere.
• Se le norme del piano paesistico estendono espressamente le proprie prescrizioni alle concessioni in sanatoria, il divieto puntuale di incremento volumetrico in una zona di Conservazione Integrale costituisce fondamento sufficiente per il parere negativo su un intervento che comporta nuova volumetria.

Come è indicizzato