Sentenza n. 1326/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Otto proprietari di circa 14.460 mq, già inclusi nel previgente PGT nell'ambito di trasformazione residenziale ATR5, hanno impugnato l'approvazione definitiva del nuovo PGT, che ha eliminato la capacità edificatoria residenziale e ricondotto le aree a zona agricola, mantenendo su una porzione di 2.200 mq la previsione di parcheggio pubblico. Hanno dedotto: (i) violazione degli artt. 42 e 97 Cost. e dell'art. 1 l. 241/1990, difetto di motivazione, ingiustizia e illogicità, contraddittorietà con le precedenti previsioni urbanistiche e lesione dell'affidamento nella concreta attuabilità dell'ATR5; (ii) violazione della l.r. Lombardia 31/2014, del PTCP e del PTR, nonché del principio di proporzionalità, sostenendo che il contenimento del consumo di suolo avrebbe dovuto realizzarsi riducendo proporzionalmente la capacità edificatoria di tutti gli ambiti e che l'area era già classificata edificabile; hanno inoltre contestato la compatibilità della previsione del parcheggio con la salvaguardia del suolo; (iii) disparità di trattamento rispetto agli altri ambiti di trasformazione mantenuti; (iv)-(vi) difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e contraddittorietà nel rigetto delle osservazioni presentate il 17 gennaio 2024, con le quali era stato proposto un ridimensionamento perequativo e proporzionale degli ambiti, e nella scelta di stralciare ATR5 e mantenervi il parcheggio; (vii)-(viii), in subordine, violazione dell'art. 11 l.r. Lombardia 12/2005, dell'art. 42 Cost. e del d.P.R. 327/2001, perché la destinazione a servizio pubblico sarebbe sostanzialmente espropriativa e i diritti edificatori compensativi, senza individuazione delle aree di atterraggio e dei relativi criteri, non costituirebbero un indennizzo certo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è infondato: la precedente destinazione edificatoria e l'inserimento nell'ATR5 non avevano generato un affidamento qualificato, in assenza di convenzione urbanistica o di altro titolo qualificato, ma soltanto un'aspettativa generica all'immutabilità della pianificazione. Sono stati respinti i motivi sul metodo di riduzione del consumo di suolo: la disciplina regionale non impone una riduzione proporzionale o perequativa di tutti gli ambiti; il Comune poteva eliminare diritti edificatori ancora non attuati, e i ricorrenti non hanno dimostrato che la mancata perequazione fosse estranea all'interesse pubblico o irragionevole. La previsione del parcheggio è stata ritenuta espressione della discrezionalità pianificatoria e coerente con una previsione già presente nel precedente strumento. È stato respinto il motivo di disparità di trattamento, non essendo stata dimostrata l'assoluta identità delle situazioni; il Comune aveva inoltre motivato lo stralcio con l'ubicazione nell'area est, la qualità agricola e la continuità con le aree paesaggisticamente sensibili del Parco Adda Nord. Sono stati respinti anche i motivi sul rigetto delle osservazioni e sui difetti di istruttoria e motivazione: le osservazioni dei privati hanno carattere collaborativo e non richiedono una risposta analitica, purché risulti il loro esame e il contrasto con gli interessi generali perseguiti; nel caso concreto lo stralcio è stato ritenuto coerente con la salvaguardia del suolo libero e con gli obiettivi del piano. Infine, sono stati respinti i motivi subordinati sulla compensazione: i diritti edificatori possono essere trasferiti o utilizzati previo accordo e individuazione di aree di atterraggio, ma la loro mancata previsione non rende illegittime le disposizioni impugnate né lascia il proprietario senza indennizzo, poiché, se l'utilizzo dei diritti non è praticabile, resta dovuta la tradizionale indennità espropriativa. Il TAR ha ritenuto la scelta complessivamente ragionevole e funzionale alla strategia di riduzione del consumo di suolo, rilevando anche il saldo positivo del bilancio ecologico indicato nella relazione di piano. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 1 e 2, l.r. Lombardia 12/2005

  Per questa ragione, i commi primo e secondo dell’articolo 11 della l. reg. Lombardia n. 12 del 2005 prevedono che la perequazione operi solo per gli ambiti soggetti a trasformazione.

  La perequazione prevista dai primi due commi presuppone aree con caratteristiche analoghe e suscettibili di trasformazione; non impone di distribuire in modo uniforme i sacrifici derivanti dalla riduzione del consumo di suolo.

• art. 11, comma 3, l.r. Lombardia 12/2005

  L’istituto della compensazione urbanistica di cui all’art. 11 comma 3 l. reg. Lombardia n. 12 del 2005 introduce una forma di indennizzo alternativo a quello pecuniaria per i proprietari dei suoli destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa, ai proprietari delle aree destinate all’edificazione.

  La compensazione urbanistica costituisce una forma alternativa all'indennità pecuniaria per i suoli destinati all'espropriazione. I diritti edificatori possono essere trasferiti; il loro utilizzo diretto richiede aree di atterraggio e, se non è concretamente praticabile, permane il diritto alla consueta indennità espropriativa.

• art. 2, comma 3, l.r. Lombardia 31/2014

  In base all’art. 2, comma 3, della LR n. 31 del 2014, “gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali”.

  La pianificazione comunale può prevedere nuovo consumo di suolo soltanto nei casi e alle condizioni indicate dalla norma. La disposizione non prescrive uno specifico metodo perequativo per ridurre le previsioni edificatorie già contenute negli strumenti urbanistici.

• art. 14 l.r. Lombardia 12/2005

  Analogamente è a dirsi con riferimento alla facoltà per i Comuni, nell’ambito della loro potestà pianificatoria, di mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, per i quali non sia stata tempestivamente presentata l’istanza di cui all’articolo 14 della l. reg. Lombardia 12 del 2005.

  Il Comune conserva, nell'esercizio della potestà pianificatoria, la facoltà di disciplinare la possibilità di attivare piani attuativi per i quali non sia stata presentata tempestivamente l'istanza prevista dalla norma.

Massime di principio

• La precedente previsione urbanistica favorevole all'edificazione non attribuisce, da sola, un affidamento qualificato alla sua conservazione. Tale affidamento richiede situazioni specifiche, quali una convenzione urbanistica o un piano attuativo approvato, un accordo con il Comune o un giudicato che riconosca la possibilità di edificare.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili dal giudice nei limiti dell'illogicità, contraddittorietà o irragionevolezza manifeste; non spetta al giudice sostituire la propria valutazione di merito a quella dell'amministrazione.
• La disciplina regionale sul contenimento del consumo di suolo non impone ai Comuni di ridurre proporzionalmente o perequare la capacità edificatoria di tutti gli ambiti già previsti. Il Comune può stralciare specifiche previsioni edificatorie non ancora attuate, purché la scelta sia coerente con gli obiettivi pubblici di pianificazione e non manifestamente irragionevole.
• La censura di disparità di trattamento in materia urbanistica richiede la prova rigorosa dell'assoluta identità delle situazioni di fatto comparate e dell'irragionevole diversità del trattamento; la sola permanenza di altri ambiti edificabili non è sufficiente.
• Le osservazioni dei privati nella formazione degli strumenti urbanistici hanno natura collaborativa. Il loro rigetto non richiede una motivazione analitica su ogni deduzione, se dal piano e dalle controdeduzioni emerge che sono state esaminate e ritenute incompatibili, secondo criteri non irragionevoli, con gli interessi pubblici perseguiti.
• La mancata individuazione nello strumento urbanistico di aree di atterraggio non rende di per sé illegittima la previsione di diritti edificatori compensativi: il loro utilizzo diretto può richiedere un accordo e la concreta disponibilità di aree idonee; se la compensazione non è praticabile, il proprietario conserva il diritto alla corrispondente indennità espropriativa.

Come è indicizzato