Sentenza n. 987/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, costituita da giovani soci, aveva presentato domanda di agevolazione per un programma di investimento imprenditoriale, inizialmente ammessa alla fase istruttoria. L’amministrazione procedente aveva poi contestato l’avvio anticipato del programma, desumendolo dalla presentazione di una Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA) depositata alcuni mesi prima della domanda di finanziamento. La società aveva replicato che la CILA costituiva soltanto un titolo abilitativo e non dimostrava né l’effettivo inizio dei lavori né l’assunzione di un impegno giuridicamente vincolante relativo al programma di spesa; aveva inoltre dichiarato che i lavori erano iniziati dopo la presentazione della domanda. Con il ricorso sono stati dedotti, da un lato, la violazione del bando e della disciplina europea sugli aiuti, sostenendo che l’avvio del programma coincide con il primo impegno giuridicamente vincolante e non con la mera presentazione di un titolo edilizio; dall’altro, il difetto di motivazione, poiché il decreto finale richiamava genericamente gli atti istruttori e la nota ostativa senza spiegare perché la CILA dovesse essere qualificata come avvio anticipato dell’investimento. L’IRFIS ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata autonoma impugnazione degli atti endoprocedimentali e ha sostenuto nel merito che la CILA dimostrasse l’avvio del programma prima della domanda.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo sufficiente l’impugnazione del provvedimento finale. La nota di comunicazione dei motivi ostativi e il verbale istruttorio, infatti, sono atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività immediata, i cui vizi possono essere fatti valere impugnando l’atto conclusivo, salvo che l’atto intermedio produca autonomamente effetti irreversibili, circostanza non ravvisata nel caso concreto. Il Collegio ha inoltre escluso la cessazione della materia del contendere, poiché l’ammissione sopravvenuta al finanziamento era stata disposta in mera esecuzione della misura cautelare e non costituiva il risultato di un autonomo riesame satisfattivo. Nel merito, il ricorso è stato accolto. La disciplina del bando individua l’avvio del programma nella data del primo impegno giuridicamente vincolante assunto per l’attuazione del programma di spesa. La CILA, quale comunicazione avente funzione di titolo abilitativo edilizio, non dimostra di per sé né l’effettivo inizio dei lavori né l’assunzione di un impegno irreversibile a realizzare l’investimento. L’amministrazione non ha fornito la prova di contratti di appalto, ordini vincolanti o altri atti d’obbligo anteriori alla domanda. La previsione del bando che valorizza il possesso di un titolo edilizio ai fini della cantierabilità conferma, inoltre, che il titolo abilitativo non equivale automaticamente all’avvio anticipato del programma. Il TAR ha ravvisato anche un difetto di motivazione: il provvedimento finale si è limitato a richiamare gli atti IRFIS senza spiegare adeguatamente le ragioni per cui la CILA fosse stata ritenuta sufficiente a integrare l’avvio del programma, né ha confrontato tale conclusione con le puntuali controdeduzioni della società. Il decreto impugnato è stato quindi annullato. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in 2.500 euro, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA è qualificata come atto di natura comunicativa e titolo abilitativo edilizio, che consente l’inizio immediato dei lavori ma non dimostra, di per sé, che i lavori siano iniziati né integra necessariamente un impegno giuridicamente vincolante alla realizzazione dell’intero programma di investimento.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento finale deve rendere comprensibili le ragioni di fatto e di diritto della decisione; il mero richiamo generico ad atti istruttori non è sufficiente quando non consente di comprendere perché sia stata preferita una determinata ricostruzione dei fatti rispetto alle puntuali controdeduzioni dell’interessato.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa, posti a fondamento dell’obbligo di una motivazione effettiva e intelligibile.

• Regolamento UE n. 651/2014

  La nozione di avvio dei lavori o del programma di investimento è collegata al primo impegno giuridicamente vincolante per l’attuazione dell’investimento; la richiesta di permessi e gli altri adempimenti preliminari non costituiscono, di per sé, avvio dei lavori.

• punto 6.7 dell’Avviso “Fare Impresa in Sicilia”

  I progetti devono essere avviati dopo la presentazione della domanda e l’avvio coincide con il primo impegno giuridicamente vincolante assunto per l’attuazione del programma di spesa.

Massime di principio

• Nel procedimento di concessione di agevolazioni pubbliche, la mera presentazione di una CILA o di altro titolo abilitativo edilizio non dimostra di per sé l’avvio anticipato del programma di investimento, quando il bando collega tale avvio al primo impegno giuridicamente vincolante assunto per la realizzazione del progetto.
• Per integrare l’avvio del programma di spesa rilevano atti idonei a rendere irreversibile l’investimento, quali contratti di appalto, ordini di fornitura vincolanti o altri atti d’obbligo; la relativa prova deve essere fornita dall’amministrazione quando l’esclusione dal beneficio è fondata sull’avvio anticipato.
• La previsione del bando che valorizza il possesso di un titolo edilizio ai fini della cantierabilità del progetto è incompatibile con l’automatica equiparazione tra conseguimento del titolo abilitativo e avvio anticipato dell’investimento.
• Gli atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività immediata, inclusi la comunicazione dei motivi ostativi e i verbali istruttori, non devono essere impugnati autonomamente; i relativi vizi possono essere dedotti mediante l’impugnazione del provvedimento conclusivo che produce l’effetto lesivo.
• La motivazione per relationem è legittima solo quando gli atti richiamati siano individuabili e il loro contenuto consenta al destinatario di comprendere le ragioni della decisione; il mero richiamo ad atti istruttori non è sufficiente se il provvedimento finale non spiega la valutazione dei fatti e non confuta le controdeduzioni decisive dell’interessato.
• L’ammissione al finanziamento disposta in mera esecuzione di una misura cautelare non determina la cessazione della materia del contendere, poiché non costituisce un autonomo riesame dell’amministrazione né soddisfa definitivamente l’interesse sostanziale alla rimozione dell’atto impugnato.

Come è indicizzato