Sentenza n. 1201/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva il trasferimento della rivendita da un locale sito nel centro storico a un nuovo locale, sempre nello stesso Comune, distante 750 metri dalla sede originaria. L’ADM aveva respinto l’istanza ritenendo superato nel Comune il rapporto massimo di una rivendita ogni 1.500 abitanti, previsto dall’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011 e dall’art. 2, comma 3, del D.M. n. 38/2013, come modificato dal D.M. n. 51/2021. La ricorrente deduceva: violazione e falsa applicazione della disciplina primaria e regolamentare, sostenendo che il requisito demografico non fosse applicabile ai trasferimenti fuori zona infra-comunali; violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità; eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione, per omessa valutazione dei vantaggi derivanti dallo spostamento verso una zona periferica e in espansione, asseritamente priva del servizio; contrasto della disciplina con gli artt. 41 e 117 Cost. e con i principi eurounitari di libertà di stabilimento e proporzionalità; in subordine, illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011, ove interpretato nel senso di applicare il requisito demografico anche ai trasferimenti infra-comunali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, definendo la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. Il Collegio ha ritenuto che il combinato disposto dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011 e degli artt. 2, comma 3, e 10, comma 5-bis, del D.M. n. 38/2013, come modificato, assoggetti al rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti tutti i trasferimenti fuori zona, inclusi quelli effettuati all’interno dello stesso Comune. La deroga prevista dalla disciplina regolamentare riguarda soltanto il requisito della distanza massima tra sede originaria e nuova sede, non quello demografico. Il trasferimento fuori zona, pur non aumentando il numero assoluto delle rivendite comunali, incide sulla distribuzione territoriale dell’offerta, sulle privative delle rivendite concorrenti e sull’assetto complessivo della rete, risultando assimilabile all’apertura di una nuova rivendita. Il TAR ha seguito l’indirizzo del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 2051/2023, discostandosi dagli orientamenti minoritari del TAR Lazio e del TAR Lombardia. Ha inoltre escluso il contrasto con la libertà d’iniziativa economica, con la libertà di stabilimento e con il principio di proporzionalità: la vendita dei tabacchi è esercitata in regime di concessione e la disciplina persegue il bilanciamento tra concorrenza e tutela della salute pubblica, evitando il sovradimensionamento della rete. Il riferimento alla sentenza della Corte di giustizia UE del 17 ottobre 2024, causa C-16/23, è stato ritenuto coerente con la legittimità di restrizioni giustificate dalla tutela della sanità pubblica, purché proporzionate, obiettive, chiare e accessibili. È stata respinta anche la censura di difetto di istruttoria e motivazione, poiché, una volta accertato il superamento del parametro demografico, il diniego è atto vincolato; comunque, l’ADM aveva valutato la situazione della zona di destinazione, ritenendola già adeguatamente servita e priva di particolari sviluppi abitativi o commerciali. Non è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale. Le spese sono state compensate per l’esistenza di un diverso indirizzo giurisprudenziale minoritario.

Norme richiamate

• art. 24, comma 42, d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  solo in presenza dei medesimi requisiti di distanza e, ove applicabili, anche di popolazione di cui alla lettera b)

  La disposizione impone il rispetto del requisito demografico nei trasferimenti fuori zona quando applicabile, rinviando al rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti.

• art. 4, comma 1, lett. a), nn. 1) e 2), l. n. 37/2019

  Ha modificato l’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011, confermando l’ammissibilità dei trasferimenti solo nel rispetto dei requisiti di distanza e, ove applicabili, di popolazione.

• art. 2, comma 3, D.M. n. 38/2013, come modificato dal D.M. n. 51/2021

  non è consentita l'istituzione di una nuova rivendita qualora nei comuni interessati sia stato già raggiunto il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti

  Prevede il rapporto demografico massimo e una deroga limitata ai Comuni con popolazione inferiore a 1.500 abitanti privi di rivendite e in presenza di un concreto interesse del servizio.

• art. 10, comma 1, D.M. n. 38/2013

  il trasferimento "in zona" è considerato tale quando lo spostamento avviene entro 600 metri dalla sede originaria e non comporta mutamenti della terna delle rivendite più vicine

  Distingue il trasferimento in zona da quello fuori zona e collega il primo alla conservazione dell’assetto territoriale immediato della rete.

• art. 10, comma 5-bis, D.M. n. 38/2013, introdotto dal D.M. n. 51/2021

  L’autorizzazione al trasferimento fuori zona è subordinata al rispetto dei requisiti di cui all’articolo 2

  Subordina il trasferimento fuori zona a tutti i requisiti dell’art. 2, compreso quello demografico; le deroghe eccezionali riguardano soltanto il requisito della distanza massima tra le sedi.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando il contraddittorio è integro, l’istruttoria completa e le parti sono state sentite.

• art. 41 Cost.

  La libertà d’iniziativa economica è soggetta ai limiti dell’utilità sociale e della tutela della salute, tra gli altri interessi costituzionalmente rilevanti.

• art. 117 Cost.

  È stato invocato quale parametro del rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento eurounitario, ma il TAR ha escluso il contrasto della disciplina nazionale.

• art. 106, par. 2, TFUE

  Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati [...] nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento [...] della specifica missione loro affidata

  Consente che le regole di concorrenza siano coordinate con le esigenze proprie dei servizi di interesse economico generale e dei monopoli fiscali.

• Direttiva 2006/123/CE, art. 4, punto 8

  La sanità pubblica costituisce motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare restrizioni alle libertà di stabilimento e di circolazione, purché proporzionate.

Massime di principio

• Il requisito del rapporto massimo di una rivendita di tabacchi ogni 1.500 abitanti si applica anche al trasferimento fuori zona di una rivendita effettuato all’interno dello stesso Comune.
• Il trasferimento fuori zona, pur non aumentando il numero complessivo delle rivendite comunali, incide sulla distribuzione territoriale dell’offerta e sulle posizioni dei concessionari già presenti; per questo è assimilabile, ai fini del requisito demografico, all’apertura di una nuova rivendita.
• La disciplina che subordina il trasferimento fuori zona al rispetto dei requisiti dell’art. 2 del D.M. n. 38/2013 consente deroghe eccezionali soltanto al requisito della distanza massima tra la sede originaria e quella nuova, non al rapporto tra rivendite e popolazione.
• Quando il parametro demografico cogente risulta superato, il diniego dell’autorizzazione al trasferimento ha natura vincolata e non richiede una nuova valutazione discrezionale comparativa degli interessi; resta comunque legittima la motivazione con cui l’amministrazione evidenzi l’adeguatezza della rete nella zona di destinazione.
• Le limitazioni quantitative alla rete di vendita dei tabacchi possono essere giustificate dalla tutela della salute pubblica e dal contenimento dell’offerta di prodotti da fumo, purché siano proporzionate, obiettive, chiare, trasparenti e accessibili.

Come è indicizzato