Sentenza n. 234/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il verbale con cui l’ASL, dopo un sopralluogo nel quale erano stati rilevati 113 utenti e una dotazione di servizi igienici ritenuta sufficiente, le aveva imposto di conformarsi immediatamente all’art. 124 dello schema tipo regionale di regolamento di igiene e sanità pubblica, mediante controllo numerico degli accessi e sistema di alert, senza superare 80 utenti contemporaneamente. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dei principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa, della legge regionale pugliese n. 36/1984, del regolamento comunale di igiene e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per travisamento del presupposto normativo, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione. Ha sostenuto che lo schema tipo regionale aveva natura di atto di indirizzo e doveva essere recepito e adattato dal Comune, mentre il Comune di Bari disponeva di un proprio regolamento di igiene, applicato anche nel precedente nulla osta igienico-sanitario rilasciato dall’ASL nel 2014. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione del principio del contrarius actus, dei principi di legalità, affidamento, certezza dei rapporti giuridici, tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi, nonché degli artt. 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990, assumendo che il verbale avesse realizzato surrettiziamente l’annullamento implicito di precedenti titoli e valutazioni favorevoli.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso sulla base del primo motivo, ritenendo assorbito il secondo. La legge regionale n. 36/1984 attribuisce alla Giunta regionale il compito di predisporre direttive e uno schema tipo di regolamento, mentre i regolamenti locali di igiene e sanità pubblica sono adottati dai Consigli comunali. Lo schema regionale, per sua stessa impostazione, doveva essere oggetto di autonomo adattamento da parte dei Comuni e non era direttamente applicabile come fonte vincolante. Il Comune di Bari aveva adottato e successivamente modificato un proprio regolamento di igiene, senza recepire l’art. 124 dello schema regionale che fissava il limite di 80 utenti. Tale conclusione era confermata dal nulla osta igienico-sanitario rilasciato dall’ASL nel 2014, con riferimento al regolamento comunale vigente, e dall’accertamento svolto nel 2025, che aveva evidenziato la corrispondenza tra l’affollamento preventivato e autorizzato, la dotazione igienico-sanitaria e la situazione effettiva. Il richiamo generico ai poteri istituzionali dell’ASL in materia di igiene e salute pubblica non poteva sostituire l’indicazione chiara della specifica norma attributiva del potere esercitato e della disciplina sostanziale applicabile. Ne è derivata la violazione del principio di legalità in senso sostanziale e l’illegittimità del verbale di prescrizione e del successivo sollecito, entrambi annullati. L’ASL è stata condannata al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 1.500, oltre contributo unificato e accessori.

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, lett. m), l.r. Puglia 20 luglio 1984, n. 36

  La Giunta regionale ... predispone direttive per la elaborazione del regolamento di igiene ... predisponendo anche uno schema tipo.

  La disposizione attribuisce alla Giunta regionale un potere di direttiva e di predisposizione di uno schema tipo, non il potere di imporre direttamente ai privati le prescrizioni contenute nello schema.

• art. 4 l.r. Puglia 20 luglio 1984, n. 36

  I regolamenti locali di igiene e sanità pubblica vengono adottati dai Consigli comunali.

  La disciplina regolamentare locale deve essere adottata dal competente Consiglio comunale; lo schema regionale richiede l’autonomo adattamento da parte dell’ente locale.

• art. 124 dello schema tipo regionale di regolamento di igiene e sanità pubblica

  Non dovranno mai essere superati 80 utenti contemporaneamente mediante controllo numerico degli accessi e sistema di alert in caso di superamento dell’affollamento massimo consentito.

  La prescrizione non è direttamente applicabile nel Comune di Bari in assenza di recepimento nel regolamento comunale vigente.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il provvedimento amministrativo deve indicare in modo chiaro il presupposto normativo del potere esercitato e la motivazione della prescrizione.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’eventuale rimozione di precedenti provvedimenti favorevoli deve avvenire mediante l’esercizio tipico dell’autotutela, nel rispetto dei relativi presupposti; il motivo è stato dedotto ma non specificamente deciso.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  La revoca dei provvedimenti amministrativi deve rispettare la disciplina tipica dell’autotutela; il motivo è stato dedotto ma non specificamente deciso.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• Uno schema tipo regionale predisposto nell’esercizio di un potere di direttiva e di indirizzo non è direttamente applicabile ai privati se la legge attribuisce ai Comuni il potere di adottare i regolamenti locali e di adattare autonomamente lo schema regionale.
• Quando un’amministrazione impone una prescrizione limitativa dell’attività privata, il principio di legalità richiede l’indicazione chiara e lineare della specifica norma attributiva del potere e della disciplina sostanziale applicata; il generico richiamo ai poteri istituzionali dell’amministrazione non è sufficiente.
• L’autorità sanitaria deve applicare il regolamento comunale di igiene vigente nel territorio, qualora lo schema regionale costituisca soltanto un modello soggetto al recepimento e all’adattamento da parte del Comune.
• Un atto amministrativo successivo non può disapplicare o superare implicitamente precedenti valutazioni favorevoli e titoli efficaci mediante una prescrizione priva dei presupposti normativi dell’autotutela; tuttavia, nel caso deciso, tale questione è rimasta assorbita dall’accoglimento del primo motivo.

Come è indicizzato