Sentenza n. 4110/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha agito contro il silenzio regionale formatosi su un’istanza presentata a fine 2025, con la quale aveva chiesto l’aggiornamento delle tariffe sociosanitarie, la determinazione dei relativi costi standard e l’adozione di tariffe specifiche per le prestazioni assistenziali rese a persone affette da Alzheimer o patologie neurodegenerative assimilabili, prospettando l’integrale copertura a carico del Servizio Sanitario Regionale nei casi previsti dai LEA. Ha dedotto la violazione dell’obbligo di provvedere derivante dall’art. 2 l. 241/1990, dalle disposizioni della l.r. Lombardia n. 33/2009 e dagli artt. 8-bis e 8-sexies d.lgs. 502/1992, sostenendo che la Regione fosse tenuta a procedere periodicamente alla revisione e all’aggiornamento delle tariffe in modo coerente con i costi standard, i LEA, l’innovazione organizzativa e l’andamento dei costi dei fattori produttivi. La Regione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che si trattasse di attività generale di programmazione e pianificazione caratterizzata da ampia discrezionalità tecnica, amministrativa e politica, nonché di un’istanza generica e indeterminata. Nel merito ha negato l’esistenza di inerzia, richiamando la DGR XII/5589/2025, che prevedeva futuri stanziamenti e ulteriori determinazioni, e ha contestato la pretesa di integrale copertura dei costi di degenza.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso contro il silenzio. Ha affermato che il rito avverso il silenzio tutela l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990, anche quando l’attività richiesta sia discrezionale e riguardi atti generali, programmatori o pianificatori. L’obbligo sussiste quando la realizzazione della pretesa privata dipende dall’intermediazione del potere pubblico e l’amministrazione deve comunque assumere una decisione, anche negativa, senza potersi limitare a un comportamento inerte, interlocutorio o soprassessorio. Nel caso concreto, le norme statali e regionali in materia di remunerazione delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie imponevano alla Regione di esitare l’istanza, mentre la discrezionalità regionale riguardava il contenuto della decisione e non l’an del provvedere. Il TAR ha escluso che la natura generale e programmatoria dell’attività impedisse in assoluto il rito sul silenzio, poiché la ricorrente aveva una posizione differenziata e qualificata quale gestore di RSA accreditate e convenzionate. Ha inoltre ritenuto irrilevante la genericità dell’istanza ai fini dell’obbligo di provvedere, spettando all’amministrazione valutare le eventuali lacune e la loro superabilità in sede istruttoria. La previsione, contenuta nella DGR XII/5589/2025, di future determinazioni e di uno specifico stanziamento non costituiva un provvedimento conclusivo, ma un atto meramente interlocutorio e soprassessorio. La Regione è stata quindi condannata ad adottare un provvedimento espresso sull’istanza entro novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con previsione della nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Le spese sono state poste a carico della Regione e liquidate in euro 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il provvedimento espresso deve essere adottato anche in caso di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda.

  L’amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso anche quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; l’inerzia non è giustificata.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  il rito rappresenta lo strumento rimediale per la violazione della regola dell’obbligo di agire in via provvedimentale sancita dall’art. 2 l. 241/1990.

  Il rito sul silenzio è esperibile per ottenere la conclusione del procedimento quando l’amministrazione non adotta un provvedimento finale; l’obbligo può riguardare anche attività discrezionale e procedimenti relativi ad atti generali o programmatori.

• art. 8-sexies, commi 5 e 6, d.lgs. 502/1992

  Le regioni adottano il proprio sistema tariffario [...] e sono effettuati periodicamente [...] la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l’aggiornamento delle relative tariffe.

  La disciplina statale costituisce base normativa dell’obbligo regionale di procedere alla determinazione e all’aggiornamento del sistema tariffario, considerando LEA, previsioni di spesa, innovazione tecnologica e organizzativa e andamento dei costi dei fattori produttivi.

• art. 8-bis, comma 1, d.lgs. 502/1992

  Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza [...] avvalendosi [...] di soggetti accreditati.

  Il sistema tariffario regionale si inserisce nell’obbligo di assicurare i LEA anche mediante soggetti accreditati.

• art. 26 l. 833/1978

  L’unità sanitaria locale, quando non sia in grado di fornire il servizio direttamente, vi provvede mediante convenzioni con istituti esistenti nella regione [...] aventi requisiti indicati dalla legge.

  La possibilità di erogare prestazioni sanitarie e riabilitative tramite strutture convenzionate conferma la rilevanza del potere pubblico nella disciplina delle prestazioni e della relativa remunerazione.

• art. 5, comma 3, l.r. Lombardia n. 33/2009

  La Regione stabilisce le regole di autorizzazione, accreditamento e contrattualizzazione, nonché le relative tariffe delle prestazioni.

  La disposizione attribuisce alla Regione il compito di disciplinare anche le tariffe delle prestazioni nell’ambito del sistema regionale sanitario e sociosanitario.

• art. 5, comma 7, lett. l-bis), l.r. Lombardia n. 33/2009

  La Regione definisce per tutti gli erogatori pubblici e privati le tariffe delle prestazioni.

  La Regione è tenuta a definire il quadro tariffario applicabile agli erogatori pubblici e privati.

• art. 27, comma 2, l.r. Lombardia n. 33/2009

  La Regione promuove una revisione periodica delle tariffe dei DRG.

  La disciplina regionale contempla la revisione periodica delle tariffe, coerentemente con l’obbligo di procedere all’aggiornamento del sistema tariffario.

• art. 2, comma 8, l. 241/1990

  La presente sentenza, dopo il suo passaggio in giudicato, sarà trasmessa in via telematica alla Corte dei Conti.

  Il TAR ha disposto la trasmissione telematica della sentenza alla Corte dei conti nei termini indicati dalla norma.

Massime di principio

• Il rito avverso il silenzio è esperibile quando sussiste un obbligo dell’amministrazione di concludere un procedimento con un provvedimento espresso, anche se l’attività richiesta è discrezionale e anche se il procedimento riguarda atti generali, programmatori o pianificatori.
• La discrezionalità amministrativa sul contenuto della decisione non esclude l’obbligo di provvedere quando la legge impone all’amministrazione di esercitare il potere; il rito sul silenzio non consente però al giudice di sostituirsi all’amministrazione nella scelta discrezionale del contenuto dell’atto.
• La natura generale o programmatoria dell’atto richiesto non determina di per sé l’inammissibilità dell’azione contro il silenzio. L’azione è ammissibile quando il ricorrente dimostra una posizione differenziata e qualificata e l’attività amministrativa è dovuta nell’an, pur restando discrezionale nel quomodo e nel quid.
• L’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso anche quando ritenga l’istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; la mera inerzia, così come un atto interlocutorio o soprassessorio che rinvii sine die la decisione, non soddisfa l’obbligo di conclusione del procedimento.
• La genericità o incompletezza dell’istanza non esclude automaticamente l’obbligo di provvedere: spetta all’amministrazione valutare le lacune della richiesta e la loro eventuale superabilità mediante l’istruttoria procedimentale.
• Nel sistema di remunerazione delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie, le norme che attribuiscono alla Regione il compito di determinare e aggiornare periodicamente le tariffe fanno sorgere, a fronte di un’istanza qualificata, l’obbligo di esaminare e definire il procedimento con una decisione espressa.

Come è indicizzato