Sentenza n. 3371/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego parziale dell'istanza di concessione di occupazione di suolo pubblico Covid-19 e, con motivi aggiunti, l'esecuzione della rimozione della pedana e dei relativi arredi, chiedendo anche il risarcimento dei danni. Ha dedotto, quanto al diniego, violazione degli artt. 1, 3, 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, violazione delle norme regolamentari comunali e lesione del legittimo affidamento, lamentando l'omessa comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto e il ritardo nella definizione dell'istanza. Nel merito ha sostenuto che il tratto di viale Giulio Cesare interessato dall'occupazione non sarebbe qualificabile come viabilità principale, oppure sarebbe una strada di tipo E o una corsia di manovra esterna alla carreggiata, rispetto alla quale l'occupazione sarebbe consentita; ha inoltre contestato che gli stalli di sosta non potessero essere assimilati alle aree di sosta delimitate e ha dedotto l'irrilevanza dell'eventuale morosità dei canoni COSAP, anche in ragione della possibilità di sanatoria e rateazione. Con i motivi aggiunti ha dedotto la violazione dell'art. 19 della DAC n. 118/2025 e degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, sostenendo che la rimozione avrebbe dovuto essere preceduta da un verbale di constatazione e da un autonomo ordine di ripristino con termine di sette giorni; ha inoltre denunciato sproporzione, illogicità e violazione dell'art. 9 della DAC n. 118/2025, secondo cui sulle strade urbane di tipo E ricomprese nella viabilità principale sarebbero ammesse occupazioni sulla fascia di sosta laterale. Ha infine chiesto il risarcimento del danno emergente, del lucro cessante e del danno all'immagine.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto che viale Giulio Cesare sia espressamente classificata dal PGTU di Roma Capitale come strada appartenente alla viabilità principale e che tale classificazione, non tempestivamente impugnata, non fosse più contestabile nel giudizio. Ha affermato che, per le strade della viabilità principale, l'art. 12, commi 1 e 2, della DAC n. 21/2021 vieta le nuove occupazioni commerciali sulla sede stradale, compresi gli stalli di sosta, salvo l'eccezione delle aree riservate alla sosta delimitate da elementi fissi e dotate di accessi e uscite definiti; tale eccezione non ricorreva nel caso concreto, trattandosi di un mero stallo di sosta privo di corsia di manovra e di separazione dalla carreggiata mediante striscia di margine discontinua. Il divieto è stato ritenuto coerente con l'art. 20 del Codice della strada e non derogato dalla disciplina emergenziale Covid-19, poiché le prescrizioni concernenti la sicurezza stradale costituiscono un limite non derogabile. La sopravvenuta DAC n. 118/2025 non consentiva una diversa soluzione, poiché l'occupazione non insisteva su una vera fascia di sosta laterale ai sensi dell'art. 3, comma 1, n. 23, Codice della strada. Le censure procedimentali sono state respinte in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: il diniego aveva natura vincolata e l'apporto partecipativo della società non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché le OSP Covid-19 conservano natura concessoria e non costituiscono concessioni tacite; il sistema emergenziale consentiva l'occupazione anticipata prima della verifica dei requisiti, senza generare un affidamento tutelabile. Il fatto che fosse trascorso un periodo significativo dalla presentazione dell'istanza e l'eventuale richiesta di pagamento del canone non modificavano tale conclusione. Quanto all'ordine di rimozione, il TAR ha ritenuto sufficiente che esso fosse già contenuto nel provvedimento di diniego, con intimazione di rimuovere i manufatti entro sette giorni e avvertimento della rimozione d'ufficio; l'esecuzione oltre un anno dopo non incideva sulla legittimità dell'atto, essendo il provvedimento efficace dopo il rigetto della tutela cautelare. La censura sulla morosità dei canoni è stata assorbita, perché il diniego risultava autonomamente giustificato dal divieto di occupazione sulla viabilità principale. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un atto illegittimo e, quindi, dei presupposti della responsabilità amministrativa. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  “Sulle strade di tipo A), B), C) e D) è vietata ogni tipo di occupazione della sede stradale...; sulle strade di tipo E) ed F) l'occupazione della carreggiata può essere autorizzata a condizione che venga predisposto un itinerario alternativo per il traffico ovvero, nelle zone di rilevanza storico-ambientale, a condizione che essa non determini intralcio alla circolazione o pregiudizio della sicurezza stradale”.

  La disposizione non impedisce al Comune di introdurre, mediante il PGTU e il regolamento comunale, un divieto più ampio per le occupazioni commerciali sulla viabilità principale, purché collegato a esigenze di sicurezza della circolazione; il divieto opera anche per le strade di tipo E ricomprese nella viabilità principale.

• art. 36, comma 6, d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  “La redazione dei piani di traffico deve essere predisposta nel rispetto delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”.

  Il PGTU costituisce lo strumento cui il Comune deve attenersi per la disciplina della sicurezza urbana e della circolazione nei centri abitati; la classificazione della strada nella viabilità principale assume rilievo ai fini delle occupazioni di suolo pubblico.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di comunicare il preavviso di rigetto non determina l'annullabilità del provvedimento quando questo ha natura vincolata e risulta che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 12, commi 1 e 2, D.A.C. n. 21/2021

  “Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi... su marciapiedi...; all’interno di aree riservate alla sosta delimitate con elementi fissi ed aventi accessi ed uscite ben definiti”.

  La norma vieta le nuove occupazioni commerciali sulla sede stradale della viabilità principale, inclusi gli stalli di sosta, salvo occupazioni su marciapiedi o in aree di sosta protette da elementi fissi e dotate di accessi e uscite definiti; un mero stallo di sosta non integra tale eccezione.

• art. 4-quater, comma 2, Regolamento COSAP

  “Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico”.

  Conferma il divieto regolamentare di nuove occupazioni sulla sede stradale della viabilità principale.

• art. 9 D.A.C. n. 118/2025

  “Sulle strade urbane classificate E) ... ricomprese nella viabilità principale ... le occupazioni ... possono essere concesse solo su marciapiede e sulla fascia di sosta laterale”.

  La disciplina sopravvenuta ammette una deroga limitata alle occupazioni sul marciapiede o sulla vera fascia di sosta laterale, definita dal Codice della strada; non si applica al mero stallo privo di corsia di manovra e di separazione dalla carreggiata.

• art. 19 D.A.C. n. 118/2025

  “È considerata abusiva ... l’occupazione realizzata senza il rilascio dell’atto di concessione” e il responsabile del procedimento “notifica ... l’ordine di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, entro un termine non superiore a 7 giorni”.

  L'ordine di rimozione può essere contenuto nello stesso provvedimento che nega la concessione, purché siano indicati l'obbligo di ripristino, il termine di sette giorni e l'avvertimento della rimozione d'ufficio.

• art. 181 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La disciplina emergenziale sulle occupazioni commerciali non autorizza di per sé il rilascio di concessioni sulla viabilità principale al di fuori dei marciapiedi e non deroga alle prescrizioni sulla sicurezza stradale.

• art. 823, comma 2, codice civile

  È richiamato quale fondamento dei poteri dell'amministrazione di procedere al ripristino d'ufficio dei beni pubblici occupati abusivamente.

Massime di principio

• La classificazione di una strada come appartenente alla viabilità principale ad opera del PGTU comunale, se non tempestivamente impugnata, non può essere rimessa in discussione nell'impugnazione del diniego di una concessione di occupazione di suolo pubblico; essa rileva anche quando la strada sia funzionalmente classificata come strada urbana di tipo E o di quartiere.
• L'art. 12 della disciplina comunale sulle occupazioni di suolo pubblico può legittimamente vietare le occupazioni commerciali sulla sede stradale della viabilità principale, compresi gli stalli di sosta, anche per strade di tipo E, in quanto tale divieto è coerente con l'art. 20 del Codice della strada e risponde a esigenze di sicurezza della circolazione.
• La disciplina emergenziale Covid-19 sulle occupazioni di suolo pubblico non deroga alle prescrizioni del Codice della strada e alle disposizioni regolamentari comunali direttamente connesse alla sicurezza stradale; pertanto, un'istanza di occupazione commerciale sulla viabilità principale è inammissibile se non ricade su marciapiede o in una specifica area di sosta protetta ammessa dalla disciplina comunale.
• La nozione di area riservata alla sosta o di fascia di sosta laterale non coincide con il mero stallo delimitato da strisce: occorrono, secondo la disciplina applicabile, una separazione dalla carreggiata e una corsia di manovra, oltre agli eventuali elementi fissi e accessi definiti richiesti dal regolamento.
• Quando il diniego di una concessione di occupazione di suolo pubblico è imposto da un divieto normativo applicabile alla concreta localizzazione, il provvedimento ha natura vincolata; l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta annullabilità ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, se l'apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare l'esito.
• Le occupazioni di suolo pubblico Covid-19, pur soggette a modalità semplificate e alla possibilità di installazione anticipata, mantengono natura concessoria e non generano un affidamento tutelabile prima della verifica dei requisiti; né il decorso del tempo né la richiesta o il pagamento del canone trasformano l'occupazione in una concessione tacita.

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