Sentenza n. 1923/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la sentenza del TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, che aveva respinto il ricorso contro la determina provinciale di revoca della proposta di aggiudicazione relativa all’accordo quadro per i lavori di manutenzione straordinaria dell’Ambito Ovest. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinquies della l. 241/1990, travisamento dei fatti, difetto e contraddittorietà della motivazione, illogicità, carenza istruttoria, difetto dei presupposti e sviamento, sostenendo che le strade oggetto degli interventi non fossero adeguatamente individuate e che la nuova gara avesse oggetto e importo sostanzialmente coincidenti con quelli della gara revocata; violazione degli artt. 7 e 21-quinquies della l. 241/1990 e dell’art. 17 del d.lgs. 36/2023, per omessa comunicazione di avvio del procedimento e per il presunto perfezionamento dell’aggiudicazione definitiva dopo la verifica dei requisiti; illegittimità degli atti di approvazione del nuovo progetto e di indizione della nuova gara; violazione degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990 e del d.lgs. 36/2023 quanto al diniego di accesso alla scheda relativa al sistema della mobilità sostenibile e agli atti concernenti il finanziamento ministeriale. Ha inoltre chiesto l’acquisizione integrale degli atti relativi al programma ministeriale Turismo delle Radici.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto in primo luogo che l’omessa impugnazione della successiva determina n. 1674 del 23 ottobre 2025, con cui la Provincia aveva adottato una nuova decisione a contrarre per ribandire la gara relativa all’Ambito Ovest, unitamente alla partecipazione dell’impresa alle nuove gare, determinasse l’inammissibilità del ricorso di primo grado per acquiescenza e mancata impugnazione dell’atto sopravvenuto autonomamente lesivo. Il Collegio ha comunque esaminato il merito, ritenendo infondate tutte le censure. La revoca era giustificata dalla sopravvenuta comunicazione ministeriale di ammissione a un finanziamento per interventi di mobilità sostenibile, che imponeva alla Provincia di rivedere il progetto e di evitare duplicazioni nell’impiego delle risorse pubbliche. La proposta di aggiudicazione, non seguita dall’aggiudicazione definitiva, è un atto endoprocedimentale, provvisorio e privo di effetti stabilizzati; inoltre, l’accordo quadro non comporta l’immediata esecuzione delle prestazioni, ma fissa soltanto condizioni per futuri affidamenti attuativi. Pertanto, prima dell’aggiudicazione definitiva non si forma un affidamento qualificato dell’operatore e il ritiro della procedura non richiede un raffronto pieno tra interesse pubblico e interesse privato secondo la disciplina dell’autotutela decisoria. La revoca è stata quindi ritenuta legittima, in quanto sorretta da concrete ragioni di interesse pubblico e dalla necessità di rivalutare il fabbisogno manutentivo alla luce del nuovo finanziamento. È stata esclusa la necessità della comunicazione di avvio del procedimento: la determina n. 1310 del 30 luglio 2025 conteneva solo una proposta di aggiudicazione ai sensi dell’art. 17, comma 5, del d.lgs. 36/2023, senza che fosse stata completata la verifica dei requisiti o adottata l’aggiudicazione definitiva. L’omissione sarebbe stata comunque non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, in presenza di concrete ragioni di interesse pubblico e di una posizione non ancora qualificata. Quanto all’accesso, gli atti richiesti risultavano parte integrante della nuova progettazione e soggetti agli obblighi di pubblicazione degli artt. 25 e 27 del d.lgs. 36/2023, essendo quindi reperibili sulla piattaforma telematica accessibile. L’istanza istruttoria è stata respinta perché la documentazione già acquisita era sufficiente per decidere. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il giudice distingue il ritiro della mera proposta di aggiudicazione dall’esercizio pieno del potere di revoca previsto dalla disposizione; prima dell’aggiudicazione definitiva, la proposta è un atto endoprocedimentale e il suo ritiro non richiede integralmente il raffronto tra interesse pubblico e interesse privato proprio dell’autotutela decisoria, purché sussistano concrete ragioni di interesse pubblico.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento di ritiro della proposta di aggiudicazione non determina l’illegittimità dell’atto quando sussistano concrete ragioni di interesse pubblico e il concorrente non abbia ancora acquisito una posizione qualificata.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è stata ritenuta necessaria per il ritiro della proposta di aggiudicazione, in ragione della natura endoprocedimentale e non stabilizzata dell’atto.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  La proposta di aggiudicazione non equivale all’aggiudicazione definitiva; quest’ultima presuppone il completamento della verifica del possesso dei requisiti e l’adozione del formale provvedimento conclusivo.

• art. 50, comma 1, lett. d), e comma 4, d.lgs. 36/2023

  La Provincia aveva utilizzato la procedura negoziata per l’affidamento degli accordi quadro, con aggiudicazione secondo il criterio del prezzo più basso.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  La domanda di accesso è stata valutata alla luce della reperibilità degli atti richiesti nella piattaforma telematica e degli obblighi di pubblicazione applicabili alla documentazione progettuale della nuova gara.

• artt. 25 e 27 d.lgs. 36/2023

  Gli elementi progettuali della nuova gara sono soggetti agli obblighi di pubblicazione e, risultando disponibili sulla piattaforma telematica, non impongono un’ulteriore ostensione da parte dell’amministrazione.

• art. 101 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per genericità dei motivi, poiché l’appello era comunque da respingere e il ricorso di primo grado risultava inammissibile per mancata impugnazione dell’atto sopravvenuto.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata nell’ambito del rito speciale relativo alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• La proposta di aggiudicazione è un atto endoprocedimentale, provvisorio e non stabilizzato, che non attribuisce al concorrente un affidamento qualificato né la posizione formale di aggiudicatario; l’aggiudicazione definitiva richiede il completamento della verifica dei requisiti e l’adozione del relativo provvedimento.
• Il ritiro o la revoca di una gara o di una proposta di aggiudicazione prima dell’aggiudicazione definitiva può essere disposto quando sussistano concrete ragioni di interesse pubblico, anche derivanti da un sopravvenuto finanziamento o da una nuova valutazione del fabbisogno, senza che sia necessario un pieno raffronto tra interesse pubblico e interesse privato proprio dell’autotutela decisoria, non essendosi formato un affidamento qualificato.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento di ritiro di una proposta di aggiudicazione non determina l’illegittimità dell’atto quando la proposta non abbia prodotto effetti stabilizzati, il concorrente non abbia ancora acquisito una posizione qualificata e risultino concrete ragioni di interesse pubblico; in ogni caso, il vizio può essere non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990.
• L’accordo quadro è un contratto normativo che stabilisce regole e condizioni per futuri affidamenti attuativi e non comporta, di per sé, l’immediata esecuzione delle prestazioni; tale natura rafforza l’assenza di un affidamento qualificato prima dell’aggiudicazione definitiva e della stipulazione.
• La partecipazione dell’operatore alle nuove gare e la mancata impugnazione di un autonomo atto sopravvenuto che ribandisce la procedura possono determinare acquiescenza e rendere inammissibile il ricorso contro gli atti della precedente gara, quando il nuovo atto sia autonomamente lesivo e non sia stato adottato in esecuzione della sentenza impugnata.
• Quando gli atti progettuali richiesti in accesso sono soggetti agli obblighi di pubblicazione previsti dal codice dei contratti pubblici e risultano effettivamente reperibili sulla piattaforma telematica accessibile, l’amministrazione non è tenuta a una distinta ostensione degli stessi.

Come è indicizzato