Sentenza n. 1210/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La società ricorrente ha agito ai sensi dell’art. 117 c.p.a. sostenendo che l’ASL, dopo avere disposto l’estensione del servizio di pulizia e sanificazione a superfici e strutture ulteriori rispetto a quelle originariamente previste, avrebbe dovuto formalizzare un atto aggiuntivo al contratto e adeguare il canone, in applicazione dell’art. 4 del capitolato speciale d’appalto. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza/diffida del 10 giugno 2025 e ha chiesto l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato, nonché la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. L’ASL ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sia per l’assenza di uno specifico obbligo di provvedere, poiché il capitolato avrebbe previsto una mera facoltà di stipulare l’atto aggiuntivo, sia per il giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Napoli che aveva già respinto la domanda di inadempimento contrattuale relativa alla mancata formalizzazione dell’estensione contrattuale. Il TAR ha inoltre rilevato d’ufficio, previo avviso alle parti, il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha distinto tra le controversie relative alla procedura di affidamento, devolute alla giurisdizione amministrativa, e quelle concernenti la fase esecutiva del contratto, devolute alla giurisdizione ordinaria perché attinenti a un rapporto paritetico di natura privatistica. La domanda proposta non riguardava la scelta del contraente né un atto autoritativo incidente sulla procedura di gara, ma la pretesa sottoscrizione di un atto aggiuntivo e il conseguente aggiornamento del canone durante la fase di esecuzione e proroga del rapporto. La pretesa azionata aveva quindi natura di diritto soggettivo e non poteva essere fatta valere mediante il rito avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a.; l’interessata avrebbe dovuto proporre, davanti al giudice ordinario competente, una domanda di accertamento del diritto o di adempimento contrattuale. Il TAR ha inoltre considerato decisivo il giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Napoli n. 3041/2025, che aveva escluso sia l’esistenza di un obbligo contrattuale dell’ASL di stipulare l’atto aggiuntivo, sia il perfezionamento tacito di tale atto, rilevando anche l’assenza di un provvedimento dell’organo competente dell’ASL. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio presuppone l’inerzia dell’amministrazione rispetto all’esercizio di un potere amministrativo o alla definizione di un procedimento di competenza pubblicistica; non è utilizzabile per ottenere il riconoscimento o l’adempimento di un diritto soggettivo derivante dalla fase esecutiva di un contratto pubblico.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative alle procedure di affidamento; non comprende, di regola, le controversie sull’esecuzione del contratto, che riguardano un rapporto paritetico tra amministrazione e contraente.

• art. 191, comma 4, d.lgs. 267/2000

  La sentenza del giudice ordinario richiamata dal TAR ha ritenuto applicabile la disciplina della spesa effettuata in violazione delle regole contabili, con la conseguenza della configurabilità di un rapporto obbligatorio diretto tra fornitore e funzionario, anziché di un obbligo dell’ente di stipulare il contratto aggiuntivo.

• art. 2041 c.c.

  La sentenza del Tribunale di Napoli richiamata dal TAR aveva dichiarato inammissibile la domanda di ingiustificato arricchimento proposta contro l’ASL.

• art. 1218 c.c.

  La domanda di responsabilità per inadempimento contrattuale era già stata proposta davanti al giudice ordinario e respinta, secondo quanto riferito nella sentenza.

• art. 1375 c.c.

  La domanda di responsabilità contrattuale per violazione dell’obbligo di buona fede nell’esecuzione del contratto era stata già sottoposta al giudice ordinario, secondo quanto riportato dal TAR.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha dato avviso alle parti della possibile rilevabilità d’ufficio del difetto di giurisdizione prima di decidere la causa.

Massime di principio

• Le controversie relative alla fase esecutiva di un contratto pubblico, comprese quelle concernenti la modifica delle condizioni contrattuali, la formalizzazione di un atto aggiuntivo e l’adeguamento del corrispettivo, appartengono ordinariamente alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché riguardano un rapporto paritetico fondato su diritti e obblighi.
• Il rito avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. non è utilizzabile per ottenere dall’amministrazione il riconoscimento o l’adempimento di un’obbligazione contrattuale avente natura di diritto soggettivo; in tal caso la tutela deve essere richiesta al giudice competente mediante un’azione di accertamento o di adempimento.
• La giurisdizione amministrativa sulle controversie relative alle procedure di affidamento non si estende alle pretese che, pur riferendosi a un contratto pubblico, non incidono sulla scelta del contraente o sull’esercizio di poteri autoritativi, ma riguardano esclusivamente l’esecuzione del rapporto.
• Quando una sentenza passata in giudicato ha già escluso l’esistenza dell’obbligo dell’amministrazione di stipulare un atto aggiuntivo e ha negato il perfezionamento tacito della modifica contrattuale, la medesima pretesa non può essere riproposta davanti al giudice amministrativo sotto forma di azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato