Sentenza n. 4061/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo che il Comune, dopo la revoca giudiziale della confisca dei terreni e la mancata restituzione degli stessi, li avrebbe illegittimamente mantenuti trasformati e utilizzati come parco pubblico. Con il primo motivo ha dedotto l’erronea esclusione dell’applicabilità dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, sostenendo che l’attuale destinazione dei suoli a parco pubblico e l’avvio della procedura espropriativa ordinaria dimostrassero la volontà dell’amministrazione di acquisire i beni e imponessero il ricorso all’acquisizione sanante. Con il secondo motivo ha denunciato difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti, per non avere gli atti considerato la pregressa occupazione illecita dei terreni, la loro edificabilità al momento dell’occupazione e le conseguenze patrimoniali ai fini della quantificazione dell’indennizzo. Con il terzo motivo ha contestato il quadro economico della procedura ordinaria e l’omessa considerazione delle osservazioni presentate in sede procedimentale. Ha inoltre dedotto, con motivi aggiunti, l’illegittimità derivata della delibera n. 63/2024.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha preliminarmente distinto la vicenda della precedente utilizzazione dei terreni da quella della successiva procedura urbanistica ed espropriativa. L’occupazione e utilizzazione originarie dei beni non erano riconducibili all’esercizio di un potere amministrativo espropriativo, ma derivavano dall’esecuzione di una confisca disposta dall’autorità giudiziaria penale e poi revocata; le controversie sulla restituzione, sulla rimessione in pristino, sulla messa in mora del creditore e sull’indennizzo appartengono pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale era già pendente un giudizio civile. Nel merito, il Collegio ha affermato che, in presenza di un’occupazione illegittima, l’amministrazione può porre fine all’illecito mediante restituzione del bene, previa rimessione in pristino, oppure mediante acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, salva la cessione volontaria; l’acquisizione sanante costituisce tuttavia una facoltà discrezionale e non un obbligo, salvo che si sia formato un giudicato sulla restituzione. La restituzione costituisce la soluzione prioritaria e, una volta che l’amministrazione abbia optato per essa, il proprietario non può pretendere l’adozione dell’art. 42-bis. Nel caso concreto, la scelta restitutoria risultava dall’offerta per intimazione e dagli atti comunali, mentre l’esatta esecuzione della restituzione e le relative contestazioni erano devolute al giudice civile. Il procedimento di riqualificazione della fascia costiera e l’apposizione del vincolo espropriativo sono stati ritenuti autonomi rispetto alla precedente utilizzazione dei terreni: il Comune li aveva avviati nell’ambito della propria discrezionalità pianificatoria per un’opera articolata in sei lotti, soltanto uno dei quali riguardava l’area di Punta Perotti. È stata quindi esclusa sia l’illegittimità del ricorso alla procedura espropriativa ordinaria sia il nesso causale tra l’originaria utilizzazione dei suoli e il successivo vincolo espropriativo. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  quando siano stati escluse, all’esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di compravendita, e non sia ragionevolmente possibile la restituzione, totale o parziale, del bene, previa riduzione in pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà

  L’acquisizione sanante è una facoltà discrezionale dell’amministrazione, alternativa alla restituzione e alla cessione volontaria; può essere adottata solo dopo avere escluso, mediante effettiva comparazione degli interessi, la possibilità di restituzione, che costituisce l’opzione prioritaria.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di espropriazione per pubblica utilità presuppone atti, provvedimenti, accordi o comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Essa non ricorre per una utilizzazione del bene derivante da una confisca disposta dall’autorità giudiziaria penale e successivamente revocata.

• art. 1285 c.c.

  La distinzione tra obbligazione alternativa e obbligazione facoltativa consente di qualificare l’obbligo dell’amministrazione di far cessare l’illecito mediante restituzione o acquisizione: la restituzione è la prestazione dovuta, mentre l’acquisizione ex art. 42-bis costituisce una modalità satisfattiva diversa, rimessa alla facoltà dell’amministrazione.

• artt. 1206 e 1209 c.c.

  Le disposizioni sono richiamate in relazione all’offerta per intimazione effettuata dal Comune quale manifestazione della scelta amministrativa di procedere alla restituzione dei terreni.

• art. 44, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La confisca urbanistica originariamente disposta sui terreni, con acquisizione al patrimonio comunale, derivava da un provvedimento dell’autorità giudiziaria penale; la successiva revoca della confisca ha fatto sorgere la vicenda restitutoria di natura civilistica.

Massime di principio

• In presenza di un’occupazione illegittima di un immobile da parte della pubblica amministrazione, l’amministrazione deve far cessare l’illecito, ma può scegliere tra la restituzione del bene previa rimessione in pristino, l’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 e, ove possibile, la cessione volontaria; l’acquisizione sanante non costituisce un obbligo, salvo che sia già intervenuto un giudicato sulla restituzione.
• La restituzione del bene costituisce la prima e prioritaria alternativa all’acquisizione autoritativa ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. L’acquisizione è legittima soltanto dopo un’effettiva comparazione con gli interessi privati e l’esclusione della possibilità ragionevole di restituzione, totale o parziale, previa rimessione in pristino.
• Quando l’amministrazione abbia concretamente optato per la restituzione del bene, il proprietario non può pretendere che venga adottato un provvedimento di acquisizione sanante; le contestazioni sull’effettivo adempimento dell’obbligo restitutorio, sulla rimessione in pristino e sulla quantificazione dell’indennizzo appartengono al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia espropriativa richiede che la controversia riguardi atti o comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Non rientra in tale ambito la controversia sulla restituzione di beni utilizzati in conseguenza di una confisca disposta dall’autorità giudiziaria penale e successivamente revocata.
• La precedente utilizzazione illegittima di un bene e il successivo procedimento urbanistico-espropriativo possono costituire vicende autonome quando il vincolo preordinato all’esproprio sia imposto nell’ambito di una distinta scelta pianificatoria, non causalmente collegata all’originaria occupazione.

Come è indicizzato