Sentenza n. 1152/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il RTI ricorrente, secondo classificato con uno scarto di 0,18 punti, ha impugnato l’aggiudicazione del Lotto 8 disposta in favore del RTI Meranese, deducendo l’insostenibilità dell’offerta economica e l’illegittimità del giudizio di congruità. Con un unico motivo articolato in più censure ha lamentato: violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023 e del paragrafo 24 del disciplinare; violazione dei principi di immodificabilità dell’offerta e di par condicio; violazione degli artt. 22 e 23 del d.l. 60/2024, degli artt. 2120 c.c., 4 del d.lgs. 216/2023 e 10 del d.lgs. 252/2005. In particolare, ha contestato il ricalcolo del costo della manodopera effettuato in sede di verifica dell’anomalia, l’errata indicazione del costo orario per il livello 2, l’utilizzo degli sgravi contributivi per giovani e donne per l’intero quadriennio dell’appalto, senza considerare il limite massimo di ventiquattro mesi, l’asserita erroneità del calcolo dei costi di assenteismo, l’utilizzo di un divisore errato per il TFR e l’omessa considerazione del minimale contributivo ai fini del calcolo dei contributi INPS. Ha quantificato gli extracosti derivanti dagli errori in almeno € 1.621.845,00, sostenendo che essi avrebbero integralmente assorbito l’utile dichiarato dall’aggiudicatario.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, poiché il ricalcolo del costo del lavoro non aveva modificato l’importo dell’offerta economica, rimasto pari a € 18.039.006,48, ma aveva riformulato il costo netto della manodopera alla luce dei benefici fiscali e contributivi prospettati dall’aggiudicatario. Ha invece accolto le censure relative al calcolo del costo della manodopera e all’estensione degli sgravi contributivi. Dalla documentazione emergeva che per il livello 2 era stato indicato un costo orario di € 14,875 anziché € 15,65, con un extracosto di € 583.200,87. Inoltre, gli sgravi del 100% dei contributi per le assunzioni di giovani e donne potevano operare per un periodo massimo di ventiquattro mesi e non per l’intera durata quadriennale dell’appalto; ciò determinava ulteriori costi per € 419.601,80. Sommando tali importi, il costo della manodopera raggiungeva € 16.919.223,20, pari al 93,79% dell’offerta, con conseguente perdita dopo l’aggiunta dei costi della sicurezza, dei costi generali e dei detergenti. Gli extracosti assorbivano comunque integralmente l’utile dichiarato, pari a € 142.738,43. È stata accolta anche la censura relativa al minimale contributivo: per il livello 2 i contributi INPS erano stati calcolati su un imponibile di € 16.401,12, inferiore al minimale contributivo correttamente determinato in € 17.888, con conseguente sottostima degli oneri contributivi. Il giudice ha invece respinto la censura sul calcolo dell’assenteismo, ritenendo plausibile il riferimento alle ore medie di malattia, infortunio, maternità e congedi il cui costo è ripartito tra impresa, INPS e INAIL. La censura sul divisore del TFR è stata assorbita perché non dirimente. Il TAR ha ritenuto illegittimo il giudizio di congruità e ha annullato l’aggiudicazione per palese insostenibilità economica dell’offerta. Non ha disposto direttamente l’aggiudicazione al RTI ricorrente, secondo classificato: in applicazione del disciplinare, la stazione appaltante deve prima verificare il possesso dei requisiti e la congruità della sua offerta, procedendo all’aggiudicazione solo in caso di esito positivo. Non è stata dichiarata l’inefficacia del contratto perché non risultava ancora stipulato. ARIA è stata condannata al pagamento di € 6.000,00 per spese di lite, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia deve accertare la complessiva sostenibilità economica dell’offerta e la sua affidabilità ai fini della corretta esecuzione dell’appalto.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La presentazione di un’offerta con costi della manodopera inferiori rispetto ai valori di riferimento non comporta automaticamente l’esclusione, ma impone la verifica dell’anomalia e la dimostrazione della sostenibilità dell’offerta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Il costo della manodopera indicato dall’operatore deve essere valutato nell’ambito del giudizio di congruità e può essere rimodulato solo se la riduzione è coerente con una più efficiente organizzazione aziendale e con il rispetto dei minimi salariali inderogabili.

• art. 22 d.l. 60/2024, convertito in l. 95/2024

  Per un periodo massimo di ventiquattro mesi, l’esonero dal versamento del 100 per cento dei complessivi contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro privati.

  Il bonus giovani è fruibile per un periodo massimo di ventiquattro mesi e non può essere computato per l’intera durata quadriennale dell’appalto.

• art. 23 d.l. 60/2024, convertito in l. 95/2024

  Per un periodo massimo di ventiquattro mesi, l’esonero dal versamento del 100 per cento dei complessivi contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro privati.

  Il bonus donne è fruibile per un periodo massimo di ventiquattro mesi e non può essere computato per l’intera durata quadriennale dell’appalto.

• art. 4 d.lgs. 216/2023

  La maxi-deduzione del costo del lavoro richiede la prova dell’incremento occupazionale previsto dalla norma e della capienza reddituale necessaria per fruire dell’agevolazione; in assenza di tale prova il relativo risparmio non può giustificare la congruità dell’offerta.

• art. 10 d.lgs. 252/2005

  Le misure compensative connesse al versamento del TFR alla previdenza complementare o al Fondo di Tesoreria INPS possono incidere sul costo del lavoro solo nei limiti della loro effettiva applicabilità.

• art. 122 c.p.a.

  La dichiarazione di inefficacia del contratto presuppone che il contratto sia stato stipulato; in mancanza, non può essere disposta.

• art. 26 del disciplinare di gara

  In caso di esito negativo delle verifiche, la stazione appaltante procederà all’annullamento dell’aggiudicazione (...) e aggiudicherà, quindi, al secondo in graduatoria procedendo altresì, alle verifiche.

  L’annullamento dell’aggiudicazione al primo classificato non comporta l’automatica aggiudicazione al secondo, dovendo la stazione appaltante verificare nei suoi confronti il possesso dei requisiti e la congruità dell’offerta.

Massime di principio

• Il giudizio di anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e deve verificare l’attendibilità e la sostenibilità dell’offerta nel suo complesso, senza esaurirsi in un esame atomistico delle singole voci; tuttavia, errori oggettivi nel calcolo di componenti essenziali, tali da assorbire integralmente l’utile e determinare una perdita, rendono illegittimo il giudizio di congruità.
• Il giudice amministrativo può sindacare il giudizio tecnico-discrezionale di anomalia quando emergano errori matematici, travisamenti o macroscopiche incongruenze verificabili sulla base della documentazione di gara, senza sostituire proprie valutazioni discrezionali a quelle della stazione appaltante.
• La rimodulazione del costo della manodopera in sede di verifica dell’anomalia non viola di per sé il principio di immodificabilità dell’offerta quando lascia invariato l’importo complessivo offerto e si limita a esplicitare costi netti e benefici fiscali o contributivi; essa è però ammissibile solo se fondata su dati corretti, benefici effettivamente spettanti e rispetto dei minimi inderogabili.
• Gli sgravi contributivi subordinati ad assunzioni a tempo indeterminato e soggetti a una durata massima possono essere computati, ai fini della sostenibilità dell’offerta, soltanto per il periodo effettivamente coperto dal beneficio; non è legittimo estenderli all’intera durata dell’appalto quando la legge ne limita l’operatività a ventiquattro mesi.
• Nel calcolo del costo del lavoro, i contributi previdenziali devono essere applicati a una base imponibile non inferiore al minimale contributivo previsto dalla legge; l’utilizzo di un imponibile inferiore determina una sottostima dei costi e può rendere inattendibile l’offerta.
• L’annullamento dell’aggiudicazione del primo classificato non consente al giudice di disporre automaticamente l’aggiudicazione in favore del secondo classificato quando il disciplinare impone ulteriori verifiche: la stazione appaltante deve accertare il possesso dei requisiti e la congruità dell’offerta del concorrente successivo.

Come è indicizzato