Sentenza n. 2843/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’Agenzia del Demanio ha impugnato la sentenza del TAR Puglia, che aveva annullato gli atti di gara limitatamente all’attribuzione all’RTI aggiudicatario di cinque punti per il sub-criterio D.2, relativo all’ottimizzazione del livello di certificazione LEED, ritenendo assegnabili soltanto i crediti indicati nella colonna “?” della checklist e non quelli collocati nella colonna “N”. L’Agenzia ha dedotto violazione del disciplinare di gara, eccesso di potere e violazione degli artt. 1362 e ss. c.c., sostenendo che la lex specialis consentisse l’attribuzione dei punti anche per crediti collocati nella colonna “N”. L’aggiudicataria ha proposto appello incidentale, reiterando la medesima censura e deducendo inoltre: la mancata esclusione dell’RTI secondo classificato per dichiarazioni fuorvianti ai sensi degli artt. 95, comma 1, lett. e), e 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023; la mancata esclusione per un grave inadempimento contrattuale sopravvenuto; l’illegittima attribuzione di nove punti all’RTI secondo classificato per il sub-criterio B.5; nonché censure relative alla cantierizzazione, ai costi della manodopera e al numero di lavoratori indicato nell’offerta. L’RTI secondo classificato ha proposto appello incidentale in parte per contestare il capo relativo al sub-criterio A.2, il cui punteggio era stato annullato dal TAR per difetto di motivazione, e in parte per difendere l’annullamento dell’attribuzione dei cinque punti LEED e contestare le censure dell’aggiudicataria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale dell’Agenzia del Demanio e l’appello incidentale dell’aggiudicataria, dichiarando in parte inammissibile e in parte respingendo l’appello incidentale dell’RTI secondo classificato. Quanto al sub-criterio D.2, il Collegio ha interpretato il disciplinare secondo il criterio letterale e sistematico, richiamando gli artt. 1362 e 1363 c.c. applicabili all’interpretazione della lex specialis. La clausola stabiliva espressamente che fossero premiabili le migliorie idonee a conseguire i crediti “attualmente indicati come ottenibili”, con rinvio alla colonna “?” della checklist. Pertanto, i crediti indicati nella colonna “N”, qualificati come non ottenibili, non potevano generare punteggio, anche se l’Amministrazione aveva richiamato il protocollo LEED nel suo complesso. La stazione appaltante si era autovincolata alle condizioni della lex specialis e non poteva successivamente attribuire punti per interventi estranei alla colonna “?”. È stata respinta la censura dell’aggiudicataria relativa alle dichiarazioni fuorvianti, poiché il TAR aveva già accolto la doglianza sul difetto di motivazione del punteggio A.2, rimettendo all’Amministrazione una nuova valutazione: la questione sull’eventuale rilevanza delle dichiarazioni era quindi assorbita. È stata respinta anche la censura relativa al grave inadempimento contrattuale, perché l’evento risultava successivo alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte e non era stata provata la conoscenza anteriore da parte dell’impresa. È stata respinta la contestazione sul punteggio di nove punti attribuito per il sub-criterio B.5, trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale non manifestamente irragionevole. L’appello incidentale dell’RTI secondo classificato è stato dichiarato inammissibile nella parte relativa al sub-criterio A.2, poiché l’Amministrazione doveva ancora esercitare il potere valutativo e l’art. 34, comma 2, c.p.a. vieta al giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati. Sono state invece respinte le censure sulla cantierizzazione e sui costi della manodopera: le soluzioni organizzative dell’aggiudicataria erano state analiticamente esposte e le critiche avversarie erano mere affermazioni non supportate da elementi oggettivi; inoltre, il costo complessivo della manodopera offerto dall’aggiudicataria era superiore a quello dell’altra concorrente e il costo giornaliero indicato nel piano di sicurezza aveva funzione meramente programmatoria, non costituendo parametro cogente per il calcolo del costo orario. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta telematica indetta per l’affidamento dell’appalto integrato.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  I criteri letterale e sistematico dell’interpretazione contrattuale si applicano alle clausole della lex specialis; in presenza di un testo chiaro non è consentita un’interpretazione integrativa o estensiva.

• art. 111 c.p.c.

  Se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie.

  Il trasferimento a titolo particolare del diritto controverso durante il processo non determina il venir meno della legittimazione o dell’interesse delle parti originarie.

• art. 39 c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l’art. 111 c.p.c.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla causa di esclusione per dichiarazioni fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni della stazione appaltante; la relativa censura non è stata esaminata nel merito perché assorbita.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la fattispecie delle dichiarazioni fuorvianti; la questione è rimasta assorbita in ragione dell’annullamento per difetto di motivazione della valutazione A.2.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati; ha comportato l’inammissibilità dell’appello incidentale sulla futura rideterminazione del punteggio A.2.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Richiamati per la domanda, proposta in primo grado, di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro, senza che il Consiglio di Stato abbia adottato statuizioni specifiche al riguardo.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo il significato letterale delle parole e la loro connessione sistematica, applicando gli artt. 1362 e 1363 c.c.; quando il testo è chiaro, non è consentita un’interpretazione integrativa diretta ad attribuire significati impliciti o inespressi.
• Quando il disciplinare subordina l’attribuzione di un punteggio premiale al conseguimento di elementi espressamente individuati in una determinata colonna o categoria della checklist di gara, la stazione appaltante è vincolata a tale autolimitazione e non può attribuire il punteggio per elementi collocati in una categoria diversa e qualificati come non ottenibili.
• Il rinvio, contenuto nella lex specialis, a un protocollo tecnico o a criteri standardizzati deve essere letto in combinazione con le specifiche modalità con cui la gara ne ha recepito e delimitato l’applicazione; il richiamo generale al protocollo non consente di superare le condizioni puntuali stabilite dal disciplinare.
• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla correttezza di valutazioni relative a un potere amministrativo non ancora esercitato, sicché è inammissibile la censura volta a ottenere una decisione giudiziale anticipata sulla riedizione della valutazione rimessa alla stazione appaltante.
• Le valutazioni della commissione di gara sull’organizzazione delle lavorazioni e sulle soluzioni tecnico-operative appartengono alla discrezionalità tecnica e amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta erroneità, irragionevolezza o illogicità, non essendo sufficienti contestazioni soggettive e non supportate da elementi oggettivi.
• La verifica del rispetto dei costi minimi della manodopera non può fondarsi su un calcolo meramente aritmetico basato su un costo giornaliero indicato in un documento avente funzione programmatoria e di sicurezza, quando tale parametro non ha efficacia cogente e non considera le differenze di livelli, qualifiche e anzianità dei lavoratori.

Come è indicizzato