Sentenza n. 138/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 dopo avere adottato un parere motivato con cui aveva contestato ai Comuni soci di una società pubblica in house l’omessa adozione e trasmissione degli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. L’operazione consisteva nell’acquisizione, da parte di una controllata della società in house quotata, dell’intero capitale sociale di una società operante nel settore del relining delle canalizzazioni. Il Comune ha ritenuto di non dover adottare la deliberazione, sostenendo che la natura quotata della società partecipata escludesse l’applicazione degli obblighi del T.U.S.P. e che l’acquisizione fosse una scelta autonoma di gestione societaria. L’AGCM ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. I Comuni e la società controinteressata hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio proposta dall’AGCM, l’assenza di un obbligo di provvedere, l’inutilità di una deliberazione successiva al perfezionamento dell’acquisizione e l’inapplicabilità del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha affermato che la legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’azione di annullamento, ma comprende anche l’azione avverso il silenzio quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Il giudice ha ritenuto che l’adozione tardiva della deliberazione conservi utilità, poiché l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, del T.U.S.P. non limita il potere dell’AGCM di contestare l’omissione a monte e non può consentire all’amministrazione di sottrarsi ai controlli evitando di deliberare. Nel merito, interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P., il TAR ha stabilito che l’esonero delle società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, l’acquisizione anche indiretta di partecipazioni impone agli enti pubblici l’adozione di una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisizione è effettuata da una controllata di una società in house, poiché si tratta di una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, con successiva trasmissione all’AGCM. Spese compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate o da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Le modalità deliberative previste per la partecipazione dell’amministrazione pubblica richiedono, per i Comuni, una deliberazione consiliare redatta in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica all’acquisto anche indiretto di partecipazioni; l’inefficacia contrattuale conseguente alla mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia amministrativa.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’AGCM per la richiesta di nomina di un commissario ad acta, non disposto dal giudice nel dispositivo.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individuato quale rito camerale applicabile all’azione avverso il silenzio, successivamente convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Rito ritenuto applicabile ai giudizi promossi dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, indipendentemente dal concreto contenuto della domanda.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge funzionali alla tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate o alle società da esse controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione è effettuata tramite una società quotata.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo, con la motivazione richiesta dal T.U.S.P.
• L’inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni derivante dalla mancanza o invalidità della deliberazione prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non priva l’AGCM dell’interesse a contestare l’inerzia amministrativa, poiché l’adozione della deliberazione è necessaria per attivare i controlli di concorrenza e di finanza pubblica previsti dalla legge.

Come è indicizzato