Sentenza n. 56/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari e proprietarie dell'immobile in cui opera una media struttura di vendita situata nel Comune di Spino d'Adda, hanno impugnato la deliberazione consiliare n. 6 del 19 marzo 2022 e, con motivi aggiunti, il permesso di costruire n. 211 del 26 aprile 2022, rilasciato alla controinteressata per la parziale demolizione e riqualificazione di un edificio artigianale dismesso, con mutamento parziale della destinazione d'uso e insediamento di una media struttura di vendita. È stata dedotta, anzitutto, la violazione dell'iter previsto dall'art. 40-bis della l.r. 12/2005, sostenendo che la domanda di permesso di costruire fosse stata presentata prima dell'istanza di individuazione dell'immobile dismesso e della deliberazione consiliare, e che mancassero i presupposti della dismissione ultrannuale e delle criticità richieste dalla legge. È stato inoltre dedotto il difetto di motivazione quanto all'interesse pubblico necessario per il permesso di costruire in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001. Le ricorrenti hanno contestato anche l'ammissibilità del mutamento di destinazione d'uso, ritenendo che l'art. 40-bis non consentisse la deroga al divieto previsto dalle NTA per le medie strutture di vendita e che fosse necessaria una variante al Documento di Piano, con conseguente VAS o verifica di assoggettabilità. È stata infine dedotta la violazione degli artt. 4 l.r. 12/2005 e 6 d.lgs. 152/2006 per omessa valutazione ambientale strategica. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito la tardività del ricorso, nonché il difetto di legittimazione e interesse ad agire, contestando nel merito tutte le censure.

La decisione

Il TAR ha ritenuto tempestivo il ricorso introduttivo, poiché, per un atto non soggetto a notificazione individuale, il termine di sessanta giorni decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione all'albo pretorio; nel caso concreto, il termine decorreva dal 9 aprile 2022 e la notifica del ricorso del 24 maggio 2022 era tempestiva. È stata riconosciuta la legittimazione e l'attualità dell'interesse ad agire delle ricorrenti. Richiamando l'Adunanza Plenaria n. 22/2021, il Collegio ha ribadito che la vicinitas non è sufficiente automaticamente, ma ha ritenuto comprovato lo specifico pregiudizio dalla dimensione ridotta del Comune, dalla limitatezza del bacino di utenza e dalla probabile sovrapposizione della clientela, anche in ragione della natura discount della nuova struttura. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l'istanza ex art. 40-bis era stata presentata dopo il mancato seguito della precedente richiesta di permesso di costruire, la deliberazione consiliare era intervenuta prima del rilascio del permesso in deroga e il riferimento al precedente numero riportato nel cartello di cantiere costituiva un refuso. Il requisito della dismissione ultrannuale risultava provato dalla sentenza dichiarativa di fallimento del 2016 e dalla documentazione fotografica, che evidenziava lo stato di abbandono e degrado. La presenza di un impianto fotovoltaico funzionante non escludeva la dismissione complessiva dell'edificio. Non sussisteva difetto di motivazione, poiché la perizia era sufficientemente motivata e l'art. 40-bis prevede, decorso inutilmente il termine di sessanta giorni, il perfezionamento positivo della verifica, privilegiando la speditezza procedimentale. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione indicava specifiche ragioni di interesse pubblico: recupero del patrimonio edilizio esistente, rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo, ricadute occupazionali e carenza dell'offerta commerciale locale. Il recupero dell'edificio esistente costituisce una finalità tipizzata dall'art. 14, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. Il terzo motivo è stato respinto perché l'art. 40 l.r. 12/2005 consente, per edifici o impianti di interesse pubblico, la deroga anche alla destinazione d'uso, mentre l'art. 40-bis individua l'interesse pubblico nel recupero degli edifici dismessi con criticità. Le due disposizioni si integrano e consentono il mutamento di destinazione d'uso in deroga, senza necessità di variante al Documento di Piano, quando ricorrano le finalità di rigenerazione urbana. Il quarto motivo è stato respinto perché gli artt. 6 d.lgs. 152/2006 e 4 l.r. 12/2005 riferiscono la VAS a piani e programmi suscettibili di produrre impatti significativi, mentre la fattispecie riguardava un intervento circoscritto a un unico edificio, con mutamento solo parziale della destinazione d'uso, disciplinato da specifiche disposizioni derogatorie. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati quindi respinti, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 42 c.p.a.

  Il termine di decadenza di giorni 60 entro il quale il ricorso deve essere notificato decorra, per gli atti per i quali non è prevista la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine per la pubblicazione.

  Per gli atti soggetti a pubblicazione e non a notificazione individuale, il termine per impugnare decorre dalla scadenza del periodo di pubblicazione.

• art. 40-bis l.r. 12/2005

  In caso di mancato riscontro entro il termine [...] la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo.

  La norma disciplina l'individuazione e il recupero degli immobili dismessi con criticità, ammettendo l'iniziativa del proprietario e prevedendo il perfezionamento positivo della verifica in caso di inerzia comunale entro sessanta giorni; la disposizione può costituire il presupposto dell'interesse pubblico al recupero e alla deroga urbanistica.

• art. 40 l.r. 12/2005

  La deroga [...] può riguardare esclusivamente i limiti di densità, di altezza e di distanza tra i fabbricati [...], le modalità di intervento [...], nonché la destinazione d'uso.

  Per edifici o impianti pubblici o di interesse pubblico, il permesso di costruire in deroga può incidere anche sulla destinazione d'uso; l'art. 40-bis individua, nel recupero di immobili dismessi con criticità, il presupposto dell'interesse pubblico per edifici privati.

• art. 14, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, la richiesta di permesso di costruire in deroga è ammessa previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell'insediamento.

  La disposizione tipizza le finalità di interesse pubblico che legittimano il permesso di costruire in deroga per interventi di ristrutturazione edilizia e non impone il mantenimento della destinazione d'uso originaria.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi natura.

  Il principio di liberalizzazione delle attività commerciali deve essere considerato nel quadro della disciplina del permesso di costruire in deroga per insediamenti commerciali.

• art. 6 d.lgs. 152/2006

  La valutazione ambientale strategica riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale.

  La VAS riguarda piani e programmi suscettibili di impatti significativi, non necessariamente interventi edilizi puntuali riferiti a un singolo edificio.

• art. 4 l.r. 12/2005

  Al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell'ambiente, la Regione e gli enti locali [...] provvedono alla valutazione ambientale degli effetti derivanti dall'attuazione dei predetti piani e programmi.

  La valutazione ambientale regionale è riferita agli effetti dell'attuazione di piani e programmi e non è stata ritenuta necessaria per il mutamento parziale di destinazione d'uso di un singolo edificio nella fattispecie esaminata.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso il principio espresso dall'Adunanza Plenaria n. 22/2021 in tema di vicinitas, legittimazione e interesse ad agire.

Massime di principio

• La vicinitas rispetto a un intervento edilizio non soddisfa automaticamente l'interesse a ricorrere: il ricorrente deve prospettare uno specifico pregiudizio derivante dall'intervento, desumibile dall'insieme delle allegazioni e precisabile o comprovabile nel corso del giudizio. In un Comune di ridotte dimensioni, la limitatezza del territorio e del bacino di utenza può rendere verosimile la sovrapposizione della clientela tra esercizi commerciali concorrenti e integrare tale specifico pregiudizio.
• Nel procedimento di individuazione degli immobili dismessi con criticità, l'inutile decorso del termine previsto per la verifica comunale della perizia comporta l'esito positivo della verifica; la disciplina regionale privilegia la speditezza e non impone necessariamente una autonoma e analitica motivazione degli uffici quando la perizia risulti sufficientemente motivata e sia stata recepita nella deliberazione consiliare.
• La dismissione di un edificio può essere accertata mediante una valutazione complessiva di plurimi elementi, tra cui la cessazione dell'attività, la procedura fallimentare e la documentazione fotografica sullo stato di abbandono. La permanenza di una funzionalità parziale, quale la produzione di energia da un impianto fotovoltaico, non esclude la dismissione complessiva dell'immobile.
• Gli artt. 40 e 40-bis della l.r. 12/2005 operano in combinazione: l'art. 40-bis individua l'interesse pubblico al recupero degli immobili dismessi con criticità, mentre l'art. 40 consente, in presenza di tale interesse, il permesso di costruire in deroga anche con riferimento alla destinazione d'uso.
• Il permesso di costruire in deroga per interventi di ristrutturazione edilizia può essere motivato mediante il richiamo alle finalità tipizzate di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo e recupero sociale e urbano, integrate da elementi concreti quali il recupero del patrimonio edilizio, l'incremento occupazionale e il soddisfacimento di esigenze commerciali locali.
• La VAS prevista dagli artt. 6 d.lgs. 152/2006 e 4 l.r. 12/2005 riguarda piani e programmi suscettibili di impatti significativi; non è automaticamente richiesta per un intervento circoscritto a un singolo edificio con mutamento parziale della destinazione d'uso, quando l'intervento sia direttamente disciplinato da specifiche norme derogatorie.

Come è indicizzato