Sentenza n. 914/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La dirigente statistica aveva impugnato l’esclusione dalla procedura di stabilizzazione indetta dall’AUSL, sostenendo che i periodi svolti mediante borse di studio dovessero essere computati come rapporti di lavoro flessibile ai sensi dell’art. 20, comma 2, d.lgs. n. 75/2017. Aveva inoltre dedotto la violazione dell’art. 36 d.lgs. n. 165/2001 e della direttiva 1999/70/CE, assumendo di essere stata vittima di un abuso decennale del lavoro flessibile e sostenendo che l’ammissione alla stabilizzazione avrebbe dovuto costituire una misura sanzionatoria. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che la nozione di contratto di lavoro flessibile potesse comprendere anche le borse di studio. In appello, l’AUSL ha eccepito preliminarmente la sopravvenuta carenza di interesse per la mancata impugnazione degli atti successivi della procedura di stabilizzazione e, nel merito, ha sostenuto che la borsa di studio ha finalità formativa e non costituisce un contratto di lavoro flessibile. L’appellata ha contestato l’eccezione processuale e ha dedotto che le concrete modalità di svolgimento dell’attività — presenza presso i locali aziendali, uso di postazione e sistemi informatici, badge, orario predeterminato, direttive e proroghe — avrebbero riqualificato il rapporto come collaborazione coordinata e continuativa o lavoro subordinato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibile, ma infondata, l’eccezione relativa alla mancata impugnazione degli atti successivi. L’eccezione era esaminabile anche d’ufficio in appello, poiché l’art. 104 c.p.a. preclude solo le nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio. Tuttavia, non vi era un’ulteriore graduatoria lesiva da impugnare: la candidata aveva concorso per il profilo di tecnico statistico, per il quale, a seguito della sua esclusione, non era stata approvata alcuna graduatoria. Nel merito, l’appello è stato accolto. L’art. 20, comma 2, d.lgs. n. 75/2017 richiede la titolarità di un contratto di lavoro flessibile; tale nozione comprende forme contrattuali di lavoro diverse dal rapporto subordinato a tempo pieno e indeterminato, ma non le borse di studio. Queste ultime hanno normalmente finalità formativa, sostengono un percorso di studio, specializzazione o ricerca e non costituiscono il corrispettivo di una prestazione lavorativa subordinata o autonoma. Il giudice ha precisato che, in astratto, un rapporto formalmente qualificato come borsa di studio può essere riqualificato sulla base delle concrete modalità di svolgimento, quando il titolo formale mascheri un rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato, verificabile mediante indici quali turni predeterminati, potere direttivo, mansioni stabili e integrazione organizzativa. Nel caso concreto, però, tale riqualificazione non è stata ritenuta provata. Le borse erano finanziate da soggetti terzi e riguardavano attività coerenti con i progetti formativi; l’uso di postazione, computer, badge e sistemi informatici, il coordinamento del responsabile e la predeterminazione dell’orario erano compatibili con lo svolgimento dell’attività di borsista e non dimostravano subordinazione o collaborazione lavorativa. Le ulteriori attività lavorative dedotte non avevano trovato specifico riscontro documentale. La sentenza del TAR è stata quindi riformata e il ricorso introduttivo è stato respinto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 20, comma 2, d.lgs. n. 75/2017

  “Fino al 31 dicembre 2024, le amministrazioni possono bandire [...] procedure concorsuali riservate [...] al personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti: a) risulti titolare [...] di un contratto di lavoro flessibile presso l’amministrazione che bandisce il concorso; b) abbia maturato [...] almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni”

  La nozione di contratto di lavoro flessibile non comprende, in via generale, la titolarità di una borsa di studio, poiché questa non è un contratto di lavoro e manca della necessaria corrispettività tra prestazione e compenso.

• art. 36 d.lgs. n. 165/2001

  È richiamato quale disposizione collegata alla disciplina delle forme di lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni; il richiamo non conduce, nel caso concreto, a qualificare le borse di studio come contratti di lavoro flessibile.

• art. 104 c.p.a.

  In appello sono precluse le nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio; l’ammissibilità o procedibilità del ricorso di primo grado può invece essere esaminata anche d’ufficio dal giudice d’appello.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente il rapporto di lavoro, senza efficacia di giudicato e ai soli fini della decisione amministrativa, ferma la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative al rapporto.

• direttiva 1999/70/CE

  È stata invocata per sostenere l’abuso del lavoro flessibile, ma il giudizio ha escluso che i rapporti di borsa di studio, non qualificabili come rapporti di lavoro, potessero fondare il diritto alla stabilizzazione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per disporre l’oscuramento delle generalità dell’appellata.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, per la tutela dei dati personali dell’appellata mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Ai fini dell’accesso alle procedure di stabilizzazione previste dall’art. 20, comma 2, d.lgs. n. 75/2017, rileva la tipologia giuridica del contratto in base al quale l’attività è stata svolta, non il mero servizio prestato né le sue modalità generali di esecuzione.
• La borsa di studio, in quanto erogazione economica con finalità essenzialmente formative, di studio, specializzazione o ricerca, non costituisce ordinariamente un contratto di lavoro flessibile, poiché manca della corrispettività propria del rapporto di lavoro e non comporta, di per sé, subordinazione o autonomia lavorativa.
• Un rapporto formalmente qualificato come borsa di studio può essere riqualificato come rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato solo quando siano concretamente provati indici incompatibili con la causa formativa, quali l’assoggettamento al potere direttivo, mansioni stabili e continuative, turni di lavoro e integrazione organizzativa non meramente strumentale allo svolgimento del progetto formativo.
• La disponibilità di una postazione, di strumenti informatici, di un badge, l’accesso ai sistemi aziendali, il coordinamento da parte di un responsabile e la predeterminazione dell’orario non dimostrano necessariamente un rapporto di lavoro subordinato o parasubordinato, quando tali elementi siano fisiologici e funzionali allo svolgimento dell’attività formativa presso l’ente.
• Il giudice amministrativo può qualificare incidentalmente il rapporto sottostante ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., senza efficacia di giudicato e ai soli fini della controversia amministrativa, anche quando la controversia sul rapporto di lavoro rientri nella giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato