Sentenza n. 7600/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 10043 del 16 novembre 2022, che aveva annullato la precedente sanzione AGCM per tardività dell’azione amministrativa e conseguente decadenza dal potere sanzionatorio. Ha dedotto la nullità per violazione del giudicato del nuovo provvedimento, con cui l’AGCM aveva nuovamente sanzionato le stesse condotte, sostenendo che i successivi orientamenti della Corte di giustizia sull’art. 14 della l. 689/1981 consentissero la riedizione del potere. L’Autorità ha richiamato l’effetto conformativo e la formazione progressiva del giudicato, nonché la sentenza della Corte di giustizia del 30 gennaio 2025, C-510/23, Trenitalia. La decisione del 2022 aveva fondato la decadenza non solo sulla violazione dei termini di 90 giorni previsti dall’art. 14 della l. 689/1981 e di 180 giorni stabiliti dall’art. 6 del regolamento AGCM del 2015, ma anche sull’irragionevole durata della preistruttoria: l’AGCM disponeva di elementi sufficienti almeno dalla fine del 2019, ma avviò formalmente il procedimento soltanto il 7 luglio 2020, dopo una preistruttoria durata due anni e quattro mesi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso e dichiarato nullo, ai sensi dell’art. 21-septies della l. 241/1990, il nuovo provvedimento sanzionatorio, perché riguardava i medesimi fatti storici e contrastava con il giudicato del 2022, che aveva accertato la definitiva perdita del potere sanzionatorio dell’AGCM. Ha respinto la tesi secondo cui il giudicato avrebbe lasciato spazio a un effetto conformativo o alla riedizione del potere: la sentenza aveva inequivocabilmente escluso la permanenza della potestà amministrativa. Ha inoltre ritenuto che la sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia nella causa C-510/23 non potesse rimettere in discussione il giudicato, presidio di certezza del diritto e stabilità dei rapporti giuridici; in ogni caso, il giudicato si fondava anche su autonome ragioni non direttamente investite da quel precedente, ossia la violazione del termine regolamentare e l’irragionevole durata della preistruttoria. Quest’ultima, protrattasi per due anni e quattro mesi senza che l’AGCM ne giustificasse la durata, aveva comportato la consumazione del potere anche in relazione alla tutela del diritto di difesa e al principio di tempestività della contestazione. La memoria dell’AGCM depositata il 6 ottobre 2026 è stata dichiarata inammissibile perché tardiva rispetto alla camera di consiglio dell’8 ottobre 2026. Spese a carico delle resistenti: 5.000 euro, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Parte ricorrente chiede l’ottemperanza alla sentenza indicata in epigrafe, con la quale la Sezione ha annullato il provvedimento sanzionatorio n. 28509/2020 adottato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

  La domanda è trattata come giudizio di ottemperanza alla precedente sentenza di annullamento.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il provvedimento prot. n. 31868, adottato nell’adunanza del 19 febbraio 2026, è nullo per violazione del giudicato portato dalla sentenza indicata in epigrafe alla stregua dell’art. 21-septies della l. n. 241/1990.

  È nullo il provvedimento amministrativo che, sanzionando nuovamente le medesime condotte, viola il giudicato che ha definitivamente accertato la decadenza dell’amministrazione dal potere.

• art. 14 l. 689/1981

  In primo luogo, rilevando che l’avvio del procedimento era intervenuto tardivamente sia prendendo a riferimento il termine previsto dalla disposizione normativa di cui all’art. 14 della l. n. 689/1981, sia quello previsto dalla disposizione regolamentare di cui all’art. 6 del Regolamento di AGCM del 2015;

  La precedente sentenza aveva accertato la tardività dell’avvio del procedimento anche per violazione del termine previsto dall’art. 14, contribuendo alla definitiva preclusione del potere sanzionatorio sui medesimi fatti.

• art. 6 del regolamento AGCM del 2015

  In primo luogo, rilevando che l’avvio del procedimento era intervenuto tardivamente sia prendendo a riferimento il termine previsto dalla disposizione normativa di cui all’art. 14 della l. n. 689/1981, sia quello previsto dalla disposizione regolamentare di cui all’art. 6 del Regolamento di AGCM del 2015;

  La violazione del termine regolamentare di 180 giorni costituiva un’autonoma ragione del giudicato sulla tardività e sulla decadenza dal potere sanzionatorio.

• art. 6 CEDU

  Non potrebbe giustificarsi, sul piano della logica e della ragionevolezza, il compimento di una attività di preistruttoria che si dilunghi a tal punto… dal finire per essere in contrasto con i parametri fondamentali del diritto Cedu (art. 6) non meno che del diritto UE (art. 41 Carta dei diritti fondamentali).

  Una fase preistruttoria irragionevolmente prolungata può risultare incompatibile con le garanzie del giusto procedimento e concorrere a fondare la tardività dell’azione amministrativa.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Non potrebbe giustificarsi, sul piano della logica e della ragionevolezza, il compimento di una attività di preistruttoria che si dilunghi a tal punto… dal finire per essere in contrasto con i parametri fondamentali del diritto Cedu (art. 6) non meno che del diritto UE (art. 41 Carta dei diritti fondamentali).

  La durata della preistruttoria deve rispettare i parametri di ragionevolezza e le garanzie di buona amministrazione; il suo protrarsi ingiustificato può concorrere alla consumazione del potere.

• art. 27, comma 3, d.lgs. 206/2005

  Con comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 27, co. 3, del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, l’AGCM ha avviato nei confronti della ricorrente il procedimento istruttorio PS11564B, al fine di sanzionare le medesime condotte già oggetto del precedente provvedimento poi annullato da questo Consiglio, ritenendo che, alla luce dei recenti orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione europea (sentenza 30 gennaio 2025, C-510/23, Trenitalia), la violazione dei termini di avvio del procedimento non avrebbe più automaticamente comportato la preclusione all’esercizio del potere sanzionatorio.

  La disposizione è indicata quale base dell’avvio del nuovo procedimento, ma il giudice esclude che essa consenta di superare il giudicato che aveva definitivamente precluso la riedizione del potere.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato ha accertato la definitiva decadenza dell’amministrazione dal potere rispetto a determinati fatti, l’amministrazione non può rieditare quel potere sui medesimi fatti; il nuovo provvedimento è nullo per violazione del giudicato.
• L’effetto conformativo del giudicato non consente una nuova emanazione dell’atto quando la pronuncia abbia inequivocabilmente escluso la permanenza della potestà amministrativa e accordato piena tutela a un interesse oppositivo.
• Una pronuncia sopravvenuta della Corte di giustizia non rimette in discussione una decisione nazionale ormai definitiva quando il diritto dell’Unione non impone di superare le norme processuali interne che attribuiscono forza di giudicato.
• Il giudicato sulla decadenza dal potere sanzionatorio può fondarsi su ragioni autonome e concorrenti: la sopravvenuta interpretazione relativa a uno soltanto dei fondamenti della decisione non elimina la preclusione se restano intatte le altre rationes decidendi.
• Anche a prescindere dalla perentorietà dei termini normativi o regolamentari, una preistruttoria ingiustificatamente protratta può determinare la consumazione del potere quando la durata irragionevole comprometta il diritto di difesa e il principio di tempestività della contestazione.

Come è indicizzato