Sentenza n. 2663/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le appellanti contestavano la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il recupero di 212 titoli di tipo II relativi a un progetto di efficienza energetica composto dall’installazione di una pompa elettromagnetica di ricircolo dell’alluminio liquido e dalla sostituzione dei bruciatori aria-metano con bruciatori ossigeno-metano. Con il primo motivo deducevano erronea valutazione dell’istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà dell’azione amministrativa, sostenendo che il GSE conoscesse già il mancato utilizzo della pompa, che i due interventi fossero autonomi e che fosse comunque possibile calcolare i risparmi derivanti dall’intervento sui bruciatori. Invocavano inoltre la contraddittorietà rispetto alla successiva approvazione di una diversa richiesta di verifica e certificazione. Con il secondo motivo deducevano violazione dell’art. 42, comma 3-bis, del d.lgs. 28/2011 e del legittimo affidamento, assumendo che i titoli fossero stati riconosciuti nell’ambito di rendicontazioni già approvate e non fossero più revocabili. Con il terzo motivo sostenevano che il recupero avesse natura sostanzialmente sanzionatoria e violasse gli artt. 6 e 41 CEDU. Chiedevano anche una CTU o verificazione.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la proposta approvata riguardava un progetto unitario, comprendente sia la pompa sia la sostituzione dei bruciatori. Il sopralluogo aveva accertato non il semplice mancato utilizzo della pompa, già comunicato dalle società, ma la sua definitiva rimozione, circostanza che aveva modificato irreversibilmente la conformazione del progetto approvato. Il GSE aveva quindi correttamente rideterminato il coefficiente di durabilità della pompa e il dato di consumo specifico, escludendo il calcolo di risparmi elettrici riferiti a un progetto non più coincidente con quello approvato. Non sussistevano difetto di istruttoria o di motivazione, poiché la divergenza progettuale era emersa dal sopralluogo e dai successivi chiarimenti. È stata esclusa anche la contraddittorietà con la successiva approvazione di un’altra RVC, poiché quest’ultima aveva tenuto conto degli esiti della verifica e riguardava una diversa richiesta. Il secondo motivo è stato respinto perché il provvedimento non aveva annullato d’ufficio il riconoscimento dei titoli, ma aveva esercitato il potere di verifica e controllo attribuito al GSE, rideterminando i titoli in base alle effettive caratteristiche dell’intervento e recuperando quelli erogati in eccesso. L’art. 42, comma 3-bis, d.lgs. 28/2011, relativo all’efficacia ex nunc dell’annullamento per non conformità originaria del progetto alla normativa, non era applicabile alla diversa fattispecie della modifica sopravvenuta del progetto. È stato escluso il legittimo affidamento, poiché il positivo esito dei controlli costituisce condizione del riconoscimento stabile dell’incentivo e, prima di tale esito, il richiedente non può confidare nella definitività dell’erogazione, soprattutto quando la modifica dipende da una sua autonoma iniziativa. Il potere di verifica non è assimilabile né all’autotutela né al potere sanzionatorio: il recupero dei titoli costituisce conseguenza dell’indebita erogazione e non una sanzione pecuniaria. Il terzo motivo è stato pertanto respinto, non essendo configurabile una sanzione sostanziale né la violazione degli artt. 6 e 41 CEDU. L’istanza istruttoria è stata respinta. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 42, comma 1, d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sugli interventi incentivati.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Consente, in presenza di violazioni rilevanti, il rigetto dell’istanza, la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme o dei titoli erogati.

• art. 42, comma 3-bis, d.lgs. 28/2011

  la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto

  Prevede l’efficacia ex nunc dell’annullamento del provvedimento di riconoscimento quando la verifica accerta la non conformità originaria del progetto alla normativa vigente; non disciplina la modifica sopravvenuta del progetto.

• art. 12, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Conferma il potere del GSE di effettuare verifiche e controlli sugli interventi di efficienza energetica.

• art. 12, comma 2, lett. c), d.m. 11 gennaio 2017

  congruenza tra l'incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall'intervento effettuato

  Consente di verificare la corrispondenza tra l’incentivo riconosciuto e i risparmi effettivamente derivanti dall’intervento realizzato.

• art. 12, comma 15, d.m. 11 gennaio 2017

  In caso di violazioni, irregolarità o inadempimenti rilevanti per la quantificazione degli incentivi, consente la rideterminazione dei certificati in relazione alle effettive caratteristiche dell’intervento e il recupero dei certificati riconosciuti in eccesso o del loro equivalente monetario.

• artt. 6 e 41 CEDU

  Le garanzie convenzionali invocate non risultano violate, poiché il recupero non ha natura sanzionatoria ed è fondato su un’istruttoria e una motivazione articolate.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020

  Introduce un limite temporale al potere di verifica e recupero, ritenuto tuttavia ratione temporis inapplicabile alla controversia.

Massime di principio

• Il potere di verifica e controllo del GSE sugli incentivi per l’efficienza energetica comprende l’accertamento della congruenza tra l’incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall’intervento effettivamente realizzato.
• Quando una componente essenziale del progetto incentivato viene definitivamente rimossa, non si configura un semplice mancato utilizzo, ma una modifica irreversibile del progetto approvato, idonea a giustificare la rideterminazione degli incentivi secondo le caratteristiche effettive dell’intervento.
• Il GSE può rideterminare i certificati riconosciuti e recuperare quelli erogati in eccesso quando accerti irregolarità o modifiche dell’intervento rilevanti ai fini dell’esatta quantificazione dell’incentivo; tale potere costituisce attività di verifica e non esercizio dell’autotutela decisoria.
• Il recupero di certificati o incentivi indebitamente erogati non ha natura sanzionatoria quando si limita a ripristinare la corretta misura dell’erogazione spettante in base alle effettive caratteristiche dell’intervento.
• Prima del positivo esito dell’attività di controllo prevista dalla disciplina incentivante, il beneficiario non può vantare un legittimo affidamento sulla stabilità definitiva dell’incentivo, soprattutto quando la difformità dell’intervento deriva da una propria autonoma scelta.
• L’approvazione successiva di una diversa richiesta di verifica non determina di per sé contraddittorietà dell’azione amministrativa se il relativo procedimento tiene conto degli esiti del controllo precedente e conduce alla quantificazione dei titoli effettivamente spettanti.

Come è indicizzato