Sentenza n. 4738/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, sede di Latina, che aveva respinto il ricorso contro l'ordinanza di demolizione. Ha dedotto, anzitutto, la violazione delle garanzie partecipative e dell'art. 10-bis della l. 241/1990, sostenendo che il provvedimento fosse stato adottato senza preventiva interlocuzione e senza considerare una domanda di sanatoria presentata il 10 dicembre 2004 dal dante causa. Ha lamentato inoltre che il TAR avrebbe dovuto attendere o verificare l'esito della sanatoria e non sostituirsi all'amministrazione nella valutazione della sanabilità delle opere. È stata contestata la qualificazione degli interventi come ristrutturazione e mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, nonché l'applicazione della sanzione demolitoria invece della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 37 del d.P.R. 380/2001. L'appellante ha invocato le modifiche introdotte dal d.l. 69/2024, convertito dalla l. 105/2024, e la sopravvenuta normativa regionale laziale in materia di rigenerazione urbana e semplificazioni. Ha infine dedotto il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere, risalenti almeno al 2004, sostenendo che l'ordinanza avrebbe dovuto motivare sull'interesse pubblico attuale e sull'affidamento ingenerato dall'inerzia amministrativa. Con istanza di rinvio ha chiesto verifiche sulla compatibilità urbanistica, sull'esito della domanda di sanatoria e sull'applicabilità delle sopravvenute disposizioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo irrilevante nel giudizio la domanda di sanatoria del 2004, poiché non era stata dedotta nel ricorso di primo grado, e non ravvisando la necessità di ulteriori adempimenti istruttori. Ha inoltre escluso l'applicabilità ratione temporis delle modifiche introdotte dal d.l. 69/2024. Nel merito, ha confermato la legittimità dell'ordinanza di demolizione. Le opere consistevano nella trasformazione, senza titolo abilitativo, di una porzione di capannone agricolo in un'abitazione di circa 174,64 metri quadrati, con mutamento da destinazione non residenziale a residenziale e cessazione dell'attività agricola. Tale intervento integra un mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, accompagnato da rilevanti opere edilizie, eseguito in zona non residenziale e senza permesso di costruire; ne consegue il carattere dovuto e vincolato della sanzione ripristinatoria. In ragione di tale natura, l'ordine di demolizione non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico attuale, non impone la comparazione con l'affidamento del privato e non è condizionato dal tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso. In ogni caso, il Comune aveva notificato l'avvio del procedimento insieme all'ordinanza di sospensione dell'11 giugno 2014. La censura relativa alla necessità di definire previamente la domanda di condono è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello e, comunque, non era stata dimostrata l'identità tra le opere oggetto della domanda e quelle sanzionate. L'appello è stato respinto con condanna dell'appellante alle spese, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La dedotta violazione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento dell'ordine di demolizione, avente natura vincolata; nel caso concreto, inoltre, il giudice ha rilevato l'avvenuto svolgimento di adempimenti partecipativi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, qualora il suo contenuto sostanziale, anche in ragione della natura necessitata, non avrebbe potuto essere diverso da quello effettivamente ritenuto dall’Amministrazione

  La natura vincolata dell'ordine di demolizione esclude l'annullabilità per vizi procedimentali quando il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  È urbanisticamente rilevante il mutamento di destinazione d'uso che comporti il passaggio tra categorie funzionali diverse, tra cui quella rurale e quella residenziale, con incidenza sul carico urbanistico.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire e comportanti rilevanti modifiche edilizie e di destinazione d'uso, l'ingiunzione di demolizione costituisce la sanzione ripristinatoria prevista dalla legge.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria non è applicabile in luogo della demolizione quando l'intervento, per natura e rilevanza, integra una trasformazione edilizia e un mutamento di destinazione d'uso abusivi soggetti alla sanzione ripristinatoria.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  La censura relativa alla necessaria previa definizione della domanda di condono, proposta per la prima volta in appello, è stata dichiarata inammissibile dopo l'avviso alle parti.

• d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla l. 24 luglio 2024, n. 105

  Le modifiche sopravvenute al testo unico edilizia non sono state applicate ratione temporis a un abuso sanzionato con ordinanza del 25 luglio 2014.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto dovuto e vincolato, sicché non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico attuale né la comparazione tra l'interesse repressivo pubblico e l'affidamento del privato, anche quando sia trascorso un lungo periodo dalla realizzazione dell'abuso.
• La trasformazione senza titolo di un manufatto agricolo o comunque non residenziale in un'unità abitativa, accompagnata da rilevanti opere edilizie e dal passaggio tra categorie funzionali urbanisticamente eterogenee, costituisce mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante e giustifica l'ingiunzione di demolizione.
• Le modifiche normative sopravvenute in materia di regolarizzazione edilizia non si applicano ratione temporis a un abuso già sanzionato con ordinanza di demolizione adottata anteriormente alla loro entrata in vigore, quando il giudizio riguarda la legittimità di tale provvedimento.
• Nel giudizio amministrativo d'appello non possono essere introdotte per la prima volta censure fondate sulla mancata previa definizione di una domanda di condono o sanatoria, se tale questione non è stata dedotta nel ricorso di primo grado; la censura è inammissibile, anche quando non sia stata dimostrata l'identità tra le opere oggetto della domanda e quelle sanzionate.
• La domanda di rinvio o di verificazione non è necessaria quando gli accertamenti richiesti riguardano questioni nuove, non dedotte tempestivamente in primo grado, oppure risultano irrilevanti rispetto alla legittimità dell'atto impugnato, valutata sulla base del quadro fattuale esistente al momento della sua adozione.

Come è indicizzato