Sentenza n. 3609/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'ottemperanza delle sentenze del TAR Lombardia n. 440/2020 e n. 646/2024, confermate o collegate alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6096/2022, nonché, in subordine, l'annullamento della deliberazione ARERA n. 400/2025/R/Gas e il risarcimento dei danni. Il giudicato aveva imposto ad ARERA di adottare misure idonee a rendere più flessibile ed economico il servizio di trasporto del gas per i soggetti alto consumanti, consentendo all'Autorità di individuare soluzioni diverse da quella prospettata nel documento di consultazione n. 41/2023/R/Gas, ma imponendole di compiere ogni sforzo esigibile secondo buona fede e di arrestarsi soltanto in caso di effettiva impossibilità di adottare misure compatibili con il diritto dell'Unione europea. ARERA, con la deliberazione n. 156/2024/R/Gas, aveva riavviato il procedimento riproponendo sostanzialmente la misura già prospettata, poi ritenuta incompatibile dalla Commissione europea con la disciplina sugli aiuti di Stato. Con la deliberazione n. 400/2025/R/Gas l'Autorità aveva quindi chiuso il procedimento senza valutare misure alternative né esplicitare le ragioni della loro impraticabilità. La ricorrente ha dedotto la violazione e l'elusione del giudicato. Le censure dirette a contestare autonomamente la vincolatività della comunicazione della Commissione europea e la qualificazione della misura come aiuto di Stato sono state proposte anche come motivi di annullamento. A2A s.p.a. ha proposto ricorso incidentale contro le deliberazioni n. 156/2024/R/Gas e n. 400/2025/R/Gas, contestando che l'eventuale beneficio fosse limitato ai soli operatori che avevano impugnato il metodo tariffario e deducendo un pregiudizio alle dinamiche concorrenziali.

La decisione

Il TAR ha accolto l'azione di ottemperanza, ritenendo che la deliberazione n. 400/2025/R/Gas violasse il giudicato. La sentenza n. 646/2024 non autorizzava ARERA a interrompere automaticamente il procedimento dopo il giudizio negativo della Commissione europea sulla misura originariamente ipotizzata; imponeva invece all'Autorità di verificare l'esistenza di misure alternative ragionevolmente praticabili o, almeno, di motivare l'impossibilità di adottarle. Poiché ARERA si è limitata a riproporre la misura già ritenuta problematica e, ricevuto il parere negativo della Commissione, ha chiuso il procedimento senza esaminare alternative, la deliberazione è stata dichiarata nulla per contrasto con il giudicato ai sensi dell'art. 21-septies, comma 1, l. 241/1990. ARERA è stata condannata a riavviare il procedimento, individuando misure alternative compatibili con il diritto dell'Unione e compiendo ogni sforzo esigibile secondo buona fede. Nel nuovo procedimento l'Autorità dovrà assegnare alla ricorrente un termine per formulare proposte concrete, che dovranno essere valutate, ferma la possibilità di una decisione finale difforme purché motivata. Il TAR non ha fissato un termine giudiziale per la conclusione del procedimento, ritenendo imprevedibile la durata di un eventuale nuovo esame della Commissione europea, e non ha nominato un commissario ad acta. L'azione di annullamento è stata dichiarata improcedibile perché assorbita dall'accoglimento dell'ottemperanza; la domanda risarcitoria subordinata non è stata esaminata. Il ricorso incidentale di A2A è stato dichiarato inammissibile: la deliberazione n. 156/2024/R/Gas aveva natura endoprocedimentale e non era autonomamente impugnabile, mentre la deliberazione n. 400/2025/R/Gas non conteneva una decisione sull'ambito soggettivo del beneficio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 38, comma 2-bis, d.l. n. 83/2012, convertito dalla l. n. 134/2012

  misure per rendere più flessibile ed economico il servizio di trasporto del gas naturale a vantaggio dei soggetti alto consumanti

  La disposizione imponeva l'introduzione di un sistema tariffario più flessibile ed economico per gli utenti che consumano ingenti quantità di gas naturale.

• art. 21-septies, comma 1, l. 241/1990

  La deliberazione amministrativa adottata in contrasto con le statuizioni del giudicato è nulla.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Costituisce il fondamento della domanda subordinata di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o alla mancata esecuzione, violazione o elusione del giudicato; la domanda non è stata esaminata perché subordinata.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito in presenza di una pluralità di domande soggette a riti diversi.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  La notificazione alla Commissione europea della misura di aiuto non esaurisce gli obblighi conformativi derivanti dal giudicato: dopo l'eventuale giudizio negativo devono essere valutate misure alternative compatibili con il diritto dell'Unione.

• art. 29, paragrafi 1 e 2, Regolamento UE 2015/1589

  Ha consentito alla Commissione europea di presentare osservazioni scritte e orali nel giudizio.

Massime di principio

• Quando il giudicato impone all'amministrazione di individuare una soluzione conforme a determinati obiettivi normativi, l'amministrazione non può arrestarsi automaticamente perché la prima misura ipotizzata è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione; deve valutare le misure alternative ragionevolmente praticabili o motivare specificamente la loro impossibilità.
• L'esecuzione del giudicato deve essere svolta secondo buona fede e con ogni sforzo esigibile: il potere discrezionale lasciato all'amministrazione nella scelta della soluzione non consente di eludere il vincolo conformativo né di limitarsi a riprodurre una soluzione già risultata inattuabile.
• Un provvedimento che chiude il procedimento in violazione delle prescrizioni contenute nel giudicato è nullo per elusione o violazione del giudicato ai sensi dell'art. 21-septies, comma 1, l. 241/1990.
• Nel procedimento di ottemperanza, l'accoglimento della domanda di esecuzione del giudicato può rendere improcedibile l'azione di annullamento proposta contro il medesimo atto, quando le censure di annullamento riguardano profili autonomi non necessari per definire la violazione del giudicato.
• Un atto endoprocedimentale che si limita a ipotizzare una misura, senza produrre effetti lesivi immediati e senza definire stabilmente la posizione degli interessati, non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse; l'interesse potrà eventualmente sorgere con il provvedimento conclusivo.

Come è indicizzato