Sentenza n. 1265/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione della Giunta regionale n. 22/35 del 23 aprile 2025, nella parte in cui includeva i Consorzi di bonifica nel GAP 2024, e, con motivi aggiunti, le deliberazioni n. 32/54 del 18 giugno 2025 e n. 47/16 del 10 settembre 2025. Ha dedotto, in sintesi, violazione dell’art. 17 l.r. 6/2008, come modificato dalla l.r. 31/2016, dell’art. 11-ter d.lgs. 118/2011, della l.r. 14/1995 e dello statuto consortile: i Consorzi sarebbero enti pubblici vigilati, non enti strumentali controllati, e la disciplina regionale li avrebbe esclusi dall’applicazione del d.lgs. 118/2011. Ha inoltre sostenuto che l’inclusione contrastasse con le precedenti sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, che avevano annullato una deliberazione regionale diretta ad applicare ai Consorzi l’armonizzazione contabile; che, a quadro normativo invariato, la Regione non avesse indicato elementi sopravvenuti né adeguatamente istruito e motivato la nuova scelta; e che la deliberazione n. 22/35 fosse contraddittoria, perché inseriva i Consorzi nel GAP ma rinviava l’applicazione del d.lgs. 118/2011 alle necessarie modifiche statutarie e regolamentari. Quanto alla deliberazione n. 32/54, il Consorzio ne ha sostenuto l’effetto di revoca implicita della n. 22/35, in ragione dell’approvazione di un regolamento contabile specifico che non richiama il d.lgs. 118/2011; in subordine, ne ha contestato l’eventuale lettura confermativa. Infine, ha censurato la deliberazione n. 47/16 perché, pur qualificando i Consorzi come enti partecipati non rilevanti e non più come enti strumentali controllati, li manteneva nell’elenco GAP. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata allegazione dell’interesse leso e per acquiescenza alla deliberazione n. 32/54.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure. Ha prescisso dall’eccezione regionale di inammissibilità, decidendo nel merito. Ha delimitato la controversia all’inclusione dei Consorzi nel GAP, chiarendo che le deliberazioni impugnate non imponevano di per sé l’applicazione diretta ai Consorzi delle regole di contabilità del d.lgs. 118/2011: tale applicazione resta subordinata alle modifiche statutarie e regolamentari e al processo attuativo in corso. L’inclusione nel GAP ha invece una distinta funzione informativa e di consolidamento e può riguardare enti partecipati anche se non assoggettati direttamente alle regole contabili del decreto. Per stabilire se un ente rientri nel GAP occorre verificare, alla luce della disciplina che lo regola, la sussistenza di almeno una delle condizioni di controllo o influenza indicate dall’art. 11-ter d.lgs. 118/2011; la qualificazione opera ai soli fini dell’inclusione nel GAP, senza determinare automaticamente l’applicazione delle norme sulla redazione dei bilanci. Applicando tale criterio, il TAR ha ritenuto che le disposizioni della l.r. 6/2008 attribuiscano alla Regione poteri di indirizzo, vigilanza e controllo sui Consorzi, di intervento sostitutivo e di scioglimento degli organi, nonché un controllo di legittimità su atti essenziali, e che i finanziamenti regionali e tali poteri integrino le condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter, in particolare quelle delle lettere b), d) ed e). Ha quindi giudicato legittima l’inclusione nel GAP, nonostante la qualificazione dei Consorzi come enti pubblici vigilati per altri fini e senza contrasto con le sentenze del 2020, che avevano riguardato l’imposizione dell’armonizzazione contabile e non la distinta inclusione nel gruppo. Le censure di difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, violazione di legge e giudicato sono state conseguentemente respinte. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• punto 2 dell’Allegato 4/4 al d.lgs. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  L’inclusione nel GAP è autonoma rispetto all’applicazione diretta delle regole di armonizzazione contabile: dipende dalla relazione di controllo o influenza individuata dal principio contabile applicato.

• art. 11-ter d.lgs. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  La qualificazione ai fini del GAP richiede una verifica concreta delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter, condotta sulla base della disciplina propria dell’ente.

• art. 17 l.r. 6/2008

  L’applicazione del d.lgs. n. 118/2011 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”) resta rimessa, invece, secondo quanto disposto dalla normativa e riconosciuto da questo Tribunale nelle predette sentenze del 2020, ad un processo che richiede la definizione delle necessarie modifiche statutarie e di un apposito regolamento di contabilità (ora approvato con la D.G.R. n. 32/54 del 18.6.2025), processo che è tuttora in corso.

  L’assoggettamento dei Consorzi alle regole contabili del d.lgs. 118/2011 richiede il completamento delle modifiche statutarie e regolamentari; tale presupposto non impedisce la loro distinta inclusione nel GAP.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato è distinta dall’applicazione diretta a quell’ente delle regole di armonizzazione contabile: la prima dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’amministrazione capogruppo, la seconda può richiedere specifici presupposti normativi e attuativi.
• La sussistenza del controllo o dell’influenza rilevante ai fini dell’inclusione nel GAP va accertata in concreto alla luce della disciplina propria dell’ente e delle condizioni previste dall’art. 11-ter d.lgs. 118/2011; una qualificazione attribuita all’ente da altre disposizioni per finalità diverse non è di per sé decisiva.
• I poteri regionali di indirizzo e controllo sulla gestione, di nomina di un commissario ad acta in caso di inadempimento, di scioglimento degli organi e di controllo di legittimità, valutati insieme agli altri elementi della disciplina dell’ente, possono integrare una relazione di controllo o influenza rilevante ai fini dell’inclusione nel GAP.
• L’annullamento di un atto che imponeva l’applicazione diretta delle regole di armonizzazione contabile non preclude, di per sé, un successivo atto che disponga la sola inclusione dell’ente nel GAP, quando quest’ultima abbia oggetto e funzione distinti e non comporti automaticamente l’assoggettamento a quelle regole contabili.

Come è indicizzato