Sentenza n. 894/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dell'autorizzazione sanitaria e dell'accreditamento regionale per una struttura diagnostica, aveva chiesto il convenzionamento ai sensi degli artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Dopo una precedente sentenza del Consiglio di Stato che aveva riconosciuto l'illegittimità del silenzio dell'amministrazione, l'AST di Pesaro Urbino aveva negato la convenzione con provvedimento del 21 luglio 2023, richiamando la mancata conclusione del procedimento regionale prodromico e la necessità di definire fabbisogni, criteri e budget secondo il nuovo quadro normativo. La ricorrente ha dedotto l'elusione del giudicato, la violazione dell'art. 21-septies della l. n. 241/1990, dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e dell'art. 20 della l.r. Marche n. 21/2016, nonché violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e correttezza, difetto di motivazione e di istruttoria, manifesta illogicità e illegittima proroga sine die delle convenzioni esistenti. Dopo l'adozione degli atti regionali di programmazione e budget, l'AST ha attribuito alla società, in via provvisoria e fino alla procedura comparativa, un budget di 7.000 euro mensili, successivamente formalizzato. Tali atti sono stati impugnati con un secondo ricorso, deducendo difetto di motivazione e contraddittorietà dell'importo assegnato. In corso di causa la ricorrente ha inoltre proposto domanda risarcitoria, quantificando il danno in 182.000 euro o nella diversa somma ritenuta di giustizia, assumendo che il convenzionamento avrebbe potuto essere disposto già dal 2022 e che il budget provvisorio dimostrasse la spettanza di prestazioni remunerate anche per il periodo anteriore.

La decisione

Il TAR ha riunito i due giudizi. Quanto al ricorso introduttivo del giudizio RG n. 465/2023, ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla domanda demolitoria, poiché gli atti impugnati erano stati superati dagli atti regionali di programmazione, dall'assegnazione del budget provvisorio, dall'indizione della procedura comparativa e, infine, dall'ammissione della ricorrente al convenzionamento per tutti i quattordici lotti. Ha tuttavia esaminato e respinto la domanda risarcitoria. Il giudice ha rilevato che il risarcimento da attività amministrativa richiede cumulativamente illegittimità dell'azione, danno, nesso causale e colpa dell'amministrazione; la mera illegittimità di un atto o il suo annullamento non determinano automaticamente il risarcimento. Nel caso concreto, le precedenti pronunce avevano già escluso l'inadempimento dell'AST e l'elusione del giudicato, riconoscendo che il nuovo convenzionamento richiedeva la previa programmazione regionale, la definizione dei fabbisogni e dei budget e una procedura comparativa. Non è stata quindi ravvisata una condotta contra ius dell'AST, né la colpa dell'AST o della Regione, anche considerando la complessità del procedimento e le modifiche normative intervenute. Quanto al ricorso RG n. 177/2025 e ai motivi aggiunti, il TAR li ha respinti. La motivazione dell'assegnazione provvisoria di 7.000 euro mensili è stata ritenuta adeguata, perché collegata alla durata temporanea dell'assegnazione, alla futura procedura selettiva e al limite massimo annuale di spesa stabilito dal decreto ARS n. 120/2024, tenendo conto anche dei budget già impegnati per gli operatori convenzionati. La determina successiva è stata correttamente motivata per relationem, quale atto di conferma e formalizzazione dell'accordo precedente. Le spese di entrambi i giudizi sono state compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  Il possesso dell'autorizzazione e dell'accreditamento costituisce presupposto per l'accesso al sistema, ma non attribuisce automaticamente il diritto al convenzionamento.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Il convenzionamento dei nuovi operatori richiede programmazione, definizione dei fabbisogni e dei budget e, secondo il quadro normativo applicabile, una procedura pubblica comparativa.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  La stipula dei contratti con nuovi operatori privati accreditati è subordinata a criteri oggettivi e a una procedura comparativa per l'individuazione degli operatori.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La ricorrente lo aveva invocato sostenendo l'elusione del giudicato, ma il giudice ha escluso che il diniego dell'AST costituisse elusione del giudicato.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede illegittimità della condotta amministrativa, danno, nesso causale e colpa; la mera illegittimità dell'atto non è sufficiente.

• art. 117 c.p.a.

  Il precedente giudizio avverso il silenzio aveva ad oggetto l'obbligo dell'amministrazione di provvedere sulla domanda di convenzionamento.

• art. 73 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata introdotta in corso di causa mediante memoria notificata alle controparti.

• art. 36 l. n. 193/2024

  sospensione del termine di adeguamento "fino agli esiti della attività del Tavolo tecnico di lavoro per lo sviluppo e l'accreditamento nazionale ... e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2026"

  La disposizione conferma che il termine di adeguamento alla nuova disciplina è stato sospeso, con conseguente permanenza del termine per la Regione e insussistenza della colpa per il ritardo programmatorio.

• art. 20 l.r. Marche n. 21/2016

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente contro la proroga delle convenzioni esistenti; il provvedimento impugnato la richiamava per giustificare la continuità degli accordi nelle more dei nuovi.

Massime di principio

• Il possesso dell'autorizzazione sanitaria e dell'accreditamento regionale non attribuisce, da solo, un diritto al convenzionamento né alla remunerazione delle prestazioni a carico del Servizio sanitario; il convenzionamento resta subordinato alla programmazione del fabbisogno, alla disponibilità dei budget e alle procedure comparative previste dalla legge.
• L'ingresso di nuovi operatori privati accreditati nel mercato delle prestazioni sanitarie può essere subordinato alla previa definizione, da parte della Regione, del fabbisogno, dei criteri di selezione e dei limiti di spesa, purché tale fase non si traduca in un blocco sine die del mercato e l'amministrazione proceda con sollecitudine.
• La sopravvenuta adozione degli atti di programmazione e convenzionamento, culminata nell'ammissione dell'operatore alla procedura e nella stipula della convenzione, determina la sopravvenuta carenza di interesse alla domanda di annullamento degli atti precedenti, quando il ricorrente dichiari che l'interesse residuo è esclusivamente risarcitorio.
• Il risarcimento del danno da attività amministrativa richiede cumulativamente l'illegittimità della condotta, un danno effettivo, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione; la mera illegittimità dell'atto o il ritardo procedimentale non comportano automaticamente il diritto al risarcimento.
• La determinazione di un budget provvisorio può essere legittimamente motivata mediante il richiamo alle risorse disponibili, al limite massimo di spesa e ai budget già impegnati per gli operatori esistenti, quando l'assegnazione sia temporanea e destinata a operare nelle more di una procedura comparativa.
• Un provvedimento che formalizza o conferma un accordo già definito può essere motivato per relationem mediante il richiamo alla precedente comunicazione e ai contenuti dell'accordo, purché tali elementi rendano comprensibili i presupposti e le ragioni della decisione.

Come è indicizzato