Sentenza n. 1490/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi proposti da distinti gruppi di destinatari dell’ordinanza sanzionatoria. L’abuso consisteva in una base in calcestruzzo e in una casetta in legno realizzate su area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva ordinato la demolizione entro novanta giorni e aveva successivamente accertato l’inottemperanza con verbale del 2 novembre 2019. Il responsabile dell’abuso aveva tuttavia rappresentato difficoltà tecniche nell’esecuzione e aveva provveduto alla demolizione il 15 maggio 2020, quattro giorni prima della comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio. I ricorrenti hanno dedotto, tra l’altro: violazione dei principi di legalità, certezza giuridica, buon andamento e diritto di difesa per il lungo ritardo dell’amministrazione nell’irrogazione della sanzione; violazione dell’art. 14 l. 689/1981 per mancata notificazione del verbale di accertamento entro novanta giorni; prescrizione del diritto alla riscossione ai sensi dell’art. 28 l. 689/1981; non imputabilità dell’inottemperanza per le difficoltà tecniche, la prossimità di tubature del gas e il periodo pandemico; illegittimità della sanzione dopo la demolizione spontanea; difetto di istruttoria per non avere il Comune verificato tempestivamente lo stato dei luoghi; carenza di presupposti e motivazione. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione dell’originaria ordinanza di demolizione e per omessa notificazione al proprietario confinante controinteressato.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. La mancata impugnazione dell’ordine di demolizione non escludeva l’interesse a contestare la successiva sanzione, poiché i destinatari avevano inteso adempiere all’ordine e avevano poi eseguito la demolizione, seppur tardivamente. Non era inoltre necessaria la notificazione del ricorso al proprietario confinante, poiché l’ordinanza impugnata non lo menzionava né richiamava il suo esposto. Applicando il criterio della ragione più liquida, il TAR ha esaminato prioritariamente le censure relative al ritardo nell’esercizio del potere sanzionatorio e alla non imputabilità dell’inottemperanza, ritenendole assorbenti. Quanto al ritardo, il giudice ha richiamato il principio secondo cui la certezza giuridica e il diritto di difesa impongono contiguità temporale tra accertamento dell’illecito e applicazione della sanzione; il solo termine quinquennale di prescrizione non è sufficiente a legittimare un esercizio tardivo del potere. Nel caso concreto il Comune, dopo il verbale del 2 novembre 2019, si è attivato soltanto dopo la demolizione spontanea del 15 maggio 2020 e ha poi atteso quasi cinque anni prima di irrogare la sanzione. Tale condotta è stata ritenuta incompatibile con i principi di certezza giuridica, buon andamento e tutela del diritto di difesa. Il TAR ha inoltre ritenuto non imputabile l’inottemperanza, valorizzando il contatto tempestivo con un’impresa specializzata, le difficoltà derivanti dal rischio di crollo di un muro e dalla vicinanza di tubature del gas, nonché le oggettive difficoltà organizzative causate dall’emergenza pandemica. L’ordinanza è stata quindi annullata, con assorbimento delle ulteriori censure. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori per ciascuna parte ricorrente.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione deve essere esercitata nel rispetto dei presupposti sostanziali e temporali dell’illecito omissivo; la sua applicazione non può prescindere dalla verifica dell’imputabilità dell’inottemperanza.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  La procedura di acquisizione delle aree presuppone l’inottemperanza all’ordine di demolizione e la notificazione del verbale agli interessati; la successiva restitutio in integrum dell’ordine urbanistico-edilizio escludeva, nel caso concreto, la procedibilità dell’acquisizione.

• art. 14 l. 689/1981

  I ricorrenti hanno dedotto che l’omessa notificazione del verbale di accertamento entro il termine previsto comportasse l’estinzione dell’obbligazione, ma il TAR non ha deciso specificamente tale motivo, ritenendo assorbenti altre censure.

• art. 28 l. 689/1981

  La prescrizione quinquennale è stata prospettata dai ricorrenti, ma il TAR ha deciso la controversia sulla base della violazione dei principi di tempestività e contiguità temporale, senza definire autonomamente il dies a quo della prescrizione.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi perché riguardavano la medesima ordinanza sanzionatoria e la stessa vicenda.

• art. 24 Cost.

  È stato invocato in relazione alla lesione del diritto di difesa derivante dal ritardo nell’irrogazione della sanzione.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità sono stati ritenuti incompatibili, nel caso concreto, con l’inerzia protratta dell’amministrazione e con l’irragionevole distanza temporale tra accertamento e sanzione.

Massime di principio

• Nell’esercizio del potere sanzionatorio amministrativo, il rispetto del solo termine quinquennale di prescrizione non è sufficiente a garantire la legalità dell’azione amministrativa: l’autorità deve assicurare una ragionevole contiguità temporale tra accertamento dell’illecito e irrogazione della sanzione, motivando puntualmente eventuali ritardi.
• È illegittimo l’esercizio del potere sanzionatorio edilizio quando l’amministrazione, dopo avere accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione, rimanga inattiva per un lungo periodo e concluda il procedimento a distanza di anni, senza fornire una giustificazione coerente del ritardo.
• La sanzione prevista per l’inottemperanza all’ordine di demolizione presuppone un comportamento omissivo imputabile al destinatario; essa non può essere irrogata quando il ritardo nella demolizione sia adeguatamente giustificato da difficoltà tecniche documentate, esigenze di messa in sicurezza e oggettive difficoltà operative connesse a un’emergenza generalizzata.
• La mancata impugnazione dell’ordine di demolizione non preclude, di per sé, l’impugnazione della successiva sanzione pecuniaria, quando il destinatario non avesse interesse a contestare l’ordine perché intenzionato ad adempiervi e lamenti autonomamente l’illegittimità della sanzione successivamente adottata.

Come è indicizzato