Sentenza n. 5295/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di abbattimento totale deducendo: violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza per omessa considerazione della propria condizione socio-economica e dell'incidenza della misura sull'attività lavorativa e familiare; difetto di motivazione sulle ragioni specifiche dell'abbattimento totale; impossibilità tecnica di catturare e abbattere animali allevati allo stato brado in zone aperte, impervie e boschive; violazione del diritto di difesa in ragione del termine di quindici giorni assegnato per l'esecuzione; omessa valutazione delle relazioni e degli elementi veterinari storici, che avrebbero evidenziato l'inefficacia dello stamping out in un contesto di pascolo libero; nonché eccesso di potere. L'ASL ha sostenuto che l'allevamento costituiva un focolaio recidivante di tubercolosi bovina, che i precedenti sistemi di contenimento non avevano definitivamente estinto l'infezione, che l'abbattimento era previsto dalla normativa sanitaria ed era indennizzabile, e che ricorrevano plurimi criteri del d.m. 2 maggio 2024 per l'adozione dell'abbattimento totale. Il Comune ha richiamato i pareri favorevoli dell'Osservatorio Epidemiologico dell'IZSLT e della competente Direzione regionale. Il dott. Ugolini ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del dott. Ugolini, ritenendo che l'ordinanza, sebbene da lui sottoscritta, fosse imputabile esclusivamente all'ASL, quale amministrazione di appartenenza, e ne ha disposto l'estromissione. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura relativa alla condizione socio-economica, osservando che il legislatore ha previsto un indennizzo per le perdite derivanti dall'abbattimento. Ha escluso il difetto di motivazione, rilevando che l'ordinanza era motivata per relationem mediante il richiamo ai pareri dell'Osservatorio Epidemiologico dell'IZSLT e della Direzione regionale, i quali esaminavano specificamente la situazione dell'allevamento: promiscuità tra stabilimenti costituenti un'unica unità epidemiologica, reiterazione dei focolai, positività superiore al 20%, allevamento brado privo di adeguate barriere e misure di biosicurezza, isolamento dell'agente patogeno e rischio di propagazione, anche in relazione alle ulteriori evidenze di echinococcosi. Il giudice ha ritenuto legittima l'applicazione del d.m. 2 maggio 2024, poiché risultavano integrati i criteri che consentono l'abbattimento totale per salvaguardare lo status sanitario della provincia, prevenire la diffusione ad altri stabilimenti e tutelare operatori e consumatori. Ha respinto la censura sull'impossibilità tecnica di esecuzione, rilevando che il bestiame era già stato radunato per le verifiche sanitarie e ritenendo improbabile l'impossibilità dell'allevatore di radunarlo. Ha escluso la violazione del diritto di difesa, poiché il termine di quindici giorni era stabilito dalla legge. Ha ritenuto non provata la dedotta inefficacia dell'abbattimento, poiché il ricorrente si era limitato ad affermarla senza produrre le relazioni veterinarie richiamate, mentre l'ASL aveva depositato documentazione favorevole alla compartimentazione e, in caso di mancata separazione degli animali, all'abbattimento totale. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• d.lgs. 136/2022

  Il giudice lo richiama, insieme alla normativa di attuazione, quale base della previsione di un indennizzo per le perdite subite dall'allevatore in conseguenza dell'abbattimento.

• d.m. Salute 2 maggio 2024

  È richiamato quale disciplina che consente, al ricorrere dei criteri indicati nell'appendice dell'allegato 2, di adottare l'abbattimento totale dei capi presenti in allevamenti interessati da focolai di MTBC, per prevenire la diffusione della malattia e tutelare la salute pubblica.

• legge 241/1990

  Il giudice ritiene rispettato l'obbligo motivazionale, poiché l'ordinanza richiama per relationem pareri tecnici favorevoli che esaminano specificamente la situazione epidemiologica dell'allevamento.

• art. 24 Costituzione

  La censura di violazione del diritto di difesa, riferita al termine di quindici giorni per l'abbattimento, è respinta perché tale termine è ritenuto stabilito dalla legge.

• art. 4 Costituzione

  Richiamato dal ricorrente a sostegno della tutela del diritto al lavoro, ma non ritenuto ostativo all'abbattimento sanitario.

• art. 31 Costituzione

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla tutela della famiglia, ma non ritenuto ostativo all'abbattimento sanitario.

• art. 35 Costituzione

  Richiamato dal ricorrente a tutela del lavoro, ma non ritenuto ostativo all'abbattimento sanitario.

• art. 41 Costituzione

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla libertà di iniziativa economica, ma non ritenuto ostativo all'abbattimento sanitario.

Massime di principio

• L'ordine di abbattimento sanitario emanato dal servizio veterinario di un'azienda sanitaria è imputabile all'ente e non al dirigente o funzionario che lo sottoscrive personalmente, sicché quest'ultimo è privo di legittimazione passiva nel giudizio di impugnazione dell'atto.
• L'abbattimento totale del bestiame può ritenersi legittimo quando l'amministrazione dimostri, sulla base della disciplina sanitaria applicabile e di pareri tecnico-epidemiologici, la reiterazione dei focolai, l'appartenenza degli animali a un'unica unità epidemiologica, l'elevata percentuale di positività, il carattere brado o promiscuo dell'allevamento e l'assenza di adeguate misure di biosicurezza.
• La motivazione di un provvedimento sanitario può essere resa per relationem mediante il richiamo a pareri tecnici che, formando parte integrante dell'atto, illustrino in modo specifico le evidenze epidemiologiche e le ragioni della necessità dell'abbattimento totale.
• La considerazione degli effetti economici e sociali dell'abbattimento può ritenersi soddisfatta, sul piano normativo, dalla previsione di un apposito indennizzo per le perdite subite dall'allevatore; tale indennizzo non impedisce di adottare la misura sanitaria quando questa sia necessaria alla tutela della salute pubblica.
• La censura relativa all'inefficacia di una misura sanitaria non può fondarsi su mere affermazioni: il ricorrente deve fornire elementi probatori specifici, mentre l'amministrazione può dimostrare la necessità della misura mediante la documentazione tecnica e veterinaria acquisita nel procedimento.
• La difficoltà di radunare animali allevati allo stato brado non rende di per sé ineseguibile un ordine di abbattimento quando risulti che gli animali siano già stati radunati per precedenti verifiche sanitarie e non sia provata l'effettiva impossibilità di procedere alla cattura.

Come è indicizzato