Sentenza n. 9992/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo, con riferimento agli atti statali, illegittimità derivata per violazione dei principi di uguaglianza, proporzionalità, ragionevolezza, libertà di iniziativa economica, tutela della salute e proprietà; violazione delle riserve di legge e dei principi di capacità contributiva, omogeneità e urgenza della decretazione d'urgenza; contrasto con la direttiva IVA, con le direttive europee sugli appalti, con le libertà fondamentali del TFUE, con la disciplina degli aiuti di Stato, con il legittimo affidamento, la certezza del diritto e il principio pacta sunt servanda. Sono stati inoltre dedotti violazione dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, difetto di istruttoria per la fissazione uniforme dei tetti regionali, eccesso di potere, opacità dei criteri di calcolo, violazione dell'art. 1, comma 557, l. 145/2018 per l'inclusione di servizi e prestazioni accessorie e violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento regionale. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha chiesto la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte costituzionale dell'art. 8 d.l. 34/2023, nella parte in cui subordinava la riduzione della quota di payback alla rinuncia ai contenziosi, deducendo violazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 Cost., dell'art. 6 CEDU, dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e delle norme UE in materia di concorrenza e aiuti di Stato.

La decisione

Il TAR ha definito il ricorso con sentenza semplificata, richiamando i precedenti e la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Ha ritenuto manifestamente infondate le censure rivolte agli atti statali e alla disciplina legislativa del payback: il meccanismo costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria; l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili già dal 2015; la disciplina non è retroattiva in senso costituzionalmente illegittimo e non viola il legittimo affidamento, poiché le imprese conoscevano ex ante il rischio di contribuzione in caso di superamento del tetto; non era necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti. Il Collegio ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull'impugnazione della determinazione regionale, ritenendo che l'attività regionale prevista dall'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015 sia meramente tecnica, contabile, ricognitiva e vincolata, priva di esercizio di potere autoritativo. La controversia sul corretto calcolo della somma dovuta riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale e spetta al giudice ordinario, con possibilità di riproposizione ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le censure costituzionali relative all'art. 8 d.l. 34/2023 sono state respinte per difetto di rilevanza: la norma introduceva una facoltà di definizione agevolata, senza incidere direttamente sulla validità o sull'efficacia degli atti impugnati, sicché la sua eventuale illegittimità non sarebbe stata determinante per la decisione. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  la quota di ripiano messa a carico delle aziende private segue un andamento crescente nel tempo ed è pari al 40 per cento nell’anno 2015, al 45 per cento nell’anno 2016 e al 50 per cento nell’anno 2017 e successivi

  La disposizione istituisce il meccanismo di compartecipazione delle imprese fornitrici al ripiano del superamento del tetto di spesa e determina i criteri essenziali dell'obbligazione.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  il superamento del tetto di spesa, nazionale e regionale, concernente l’acquisto dei dispositivi medici, è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Il fatturato rilevante per la determinazione del superamento del tetto è quello lordo IVA, secondo i dati contabili previsti dalla disciplina.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  le Regioni e le province autonome definiscono, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  La norma attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e vincolata di verifica contabile, individuazione delle imprese e quantificazione della quota dovuta, senza conferire un potere autoritativo discrezionale.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento è dichiarato con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze

  La certificazione del superamento del tetto e la relativa quantificazione spettano allo Stato, non alle Regioni.

• decreto del Ministro della Salute 6 luglio 2022

  le tabelle quantificano, per ciascun anno, il superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici

  Il decreto ministeriale certifica il superamento dei tetti e determina la quota complessiva di ripiano, costituendo il presupposto degli atti regionali.

• decreto del Ministro della Salute 6 ottobre 2022

  adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali

  Le linee guida definiscono le modalità tecniche per la ricognizione del fatturato e l'adozione degli atti regionali di ripiano.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  il tempestivo versamento dell’importo pari alla quota ridotta del 48 per cento estingue l’obbligazione ... precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale

  La disposizione introduceva una facoltà di definizione agevolata condizionata alla rinuncia ai contenziosi, ritenuta non rilevante per la decisione sulla validità degli atti impugnati.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ... ritiene di definire il giudizio ai sensi dell’art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione con sentenza semplificata mediante richiamo a precedenti conformi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  il processo, in parte qua, potrà essere riproposto

  In caso di declinatoria di giurisdizione, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario nel rispetto delle condizioni previste dalla norma.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto tra giudice amministrativo e ordinario è valutato escludendo, nella controversia sul quantum del payback regionale, un'ipotesi di giurisdizione esclusiva.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà rientrante nell'ambito della riserva di legge, ritenendo la disciplina sufficientemente determinata.

• art. 3 Cost.

  Le censure di irragionevolezza e disparità di trattamento sono state ritenute manifestamente infondate alla luce del bilanciamento legislativo e della finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 24 Cost.

  La questione relativa alla limitazione dell'accesso alla giustizia prevista dall'art. 8 d.l. 34/2023 è stata respinta per difetto di rilevanza nel giudizio.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina del payback non è stata ritenuta lesiva sproporzionatamente del diritto di proprietà, poiché l'obbligo era conoscibile già dal 2015 e perseguiva una finalità di interesse generale.

Massime di principio

• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback posta a carico di un'impresa fornitrice di dispositivi medici da un provvedimento regionale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'attività regionale è meramente tecnica, contabile, ricognitiva e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo; in tal caso la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione.
• Nel sistema del payback per gli anni 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo spettano alle autorità statali, mentre le Regioni devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e applicare i criteri percentuali stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici è compatibile con i principi di ragionevolezza e proporzionalità quando è giustificato dalla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e impone alle imprese un contributo solidaristico parametrato al superamento del tetto e all'incidenza del fatturato.
• L'applicazione del payback agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e legittimo affidamento, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima dello svolgimento delle gare e della stipulazione dei contratti.
• La questione di legittimità costituzionale di una norma che introduce una definizione agevolata del payback, condizionata alla rinuncia ai contenziosi, è irrilevante nel giudizio sugli atti di ripiano quando tale norma non incide direttamente sulla validità o sull'efficacia degli atti amministrativi impugnati.

Come è indicizzato