Sentenza n. 6759/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante contestava l'aggiudicazione dell'accordo quadro a un'altra impresa, sostenendo che l'offerta aggiudicataria fosse anomala e insostenibile soprattutto per il costo della manodopera, indicato in misura notevolmente inferiore rispetto alla stima della stazione appaltante. Deduceva la violazione degli artt. 11, commi 3 e 4, 41, comma 14, 108, comma 9, 110 e 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. 36/2023, dell'art. 75 d.P.R. 445/2000, dell'art. 2 l. 241/1990, dell'allegato I.3 al codice dei contratti e della lex specialis, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà. In particolare, censurava: l'omessa o irregolare attivazione del subprocedimento di verifica dell'anomalia; la reiterazione delle richieste di chiarimenti oltre il termine di quindici giorni previsto dall'art. 110; la modifica dell'offerta in sede di giustificazioni, con riferimento al CCNL applicato, all'impiego di prestatori d'opera e alla prospettazione di un subappalto vietato dalla disciplina di gara; l'assenza di documentazione idonea a dimostrare i costi effettivi della manodopera, inclusi gli oneri contrattuali e previdenziali; e la falsità delle dichiarazioni rese dall'aggiudicataria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha anzitutto ritenuto applicabile, trattandosi di appalto sotto soglia europea, l'art. 54 d.lgs. 36/2023, che deroga alla disciplina generale dell'art. 110. Poiché erano state presentate soltanto due offerte valide, la stazione appaltante non era obbligata ad avviare il formale subprocedimento di verifica dell'anomalia, potendo scegliere tra l'esclusione automatica e l'approfondimento della congruità dell'offerta. L'Università aveva scelto la seconda opzione, instaurando un contraddittorio istruttorio con l'aggiudicataria; la forma procedimentale utilizzata non è stata ritenuta illegittima, anche perché l'art. 101, comma 3, non vieta la reiterazione delle richieste di chiarimenti quando le successive esigenze istruttorie derivino dalle risposte precedenti. Il termine di quindici giorni dell'art. 110 non è stato ritenuto applicabile, né comunque perentorio nel caso concreto. Quanto al merito, il Collegio ha qualificato come chiarimenti ammissibili le precisazioni relative all'organizzazione aziendale, ai materiali già disponibili, alla flessibilità dell'impiego del personale e all'eventuale utilizzo di risorse interne. Anche il passaggio dal CCNL Commercio e servizi al CCNL Restauro non ha comportato una modifica sostanziale dell'offerta, poiché l'art. 11, commi 3 e 4, consente l'indicazione di un contratto collettivo diverso purché siano garantite tutele equivalenti e, nel caso concreto, l'equilibrio economico dell'offerta è rimasto invariato. L'eventuale subappalto era stato prospettato soltanto come ipotesi eventuale e non decisiva, poi sostituita dall'utilizzo di risorse interne, senza alterazione dell'offerta economica. Il giudizio di congruità è stato ricondotto alla discrezionalità tecnico-amministrativa della stazione appaltante, sindacabile solo in presenza di manifesta arbitrarietà, illogicità, disfunzionalità o travisamento. La verifica non richiede la prova certa della redditività dell'offerta, ma una ragionevole attendibilità della capacità dell'operatore di eseguire il contratto. Gli elementi organizzativi indicati dall'aggiudicataria, l'applicazione del CCNL di settore, il calcolo sul monte ore effettivo e l'impiego di due lavoratori part-time sono stati ritenuti sufficienti a giustificare il costo della manodopera. È stata inoltre valorizzata, quale conferma fattuale sopravvenuta, l'effettiva esecuzione dei lavori mediante due unità assunte con CCNL Restauro. È stata respinta anche la censura sulle false dichiarazioni: le modifiche e precisazioni rese non riguardavano requisiti soggettivi determinanti per la partecipazione né informazioni decettive idonee ad alterare la gara, e non risultava una volontà fraudolenta. Le spese dell'appello sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. 36/2023

  Negli appalti sotto soglia europea, in presenza di un'offerta apparentemente anomala, la stazione appaltante può scegliere tra l'esclusione automatica e l'approfondimento della congruità, senza essere obbligata ad attivare il formale subprocedimento previsto dall'art. 110.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La disciplina della verifica delle offerte anormalmente basse non si applica integralmente alla fattispecie regolata dall'art. 54; il termine previsto dal comma 2 non opera come termine perentorio per l'attività di chiarimento svolta in tale contesto.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante può formulare richieste successive di chiarimenti quando le ulteriori esigenze istruttorie derivino dalle risposte già ricevute; la norma stabilisce il termine per la risposta, ma non vieta la prosecuzione del dialogo procedimentale.

• art. 11, commi 3 e 4, d.lgs. 36/2023

  L'operatore può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti; la variazione dell'indicazione del CCNL non costituisce modifica sostanziale dell'offerta se non altera il suo equilibrio economico.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il minor costo della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante può essere giustificato dimostrando una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei trattamenti salariali minimi.

• art. 2 l. 241/1990

  Il principio di celerità e di non aggravamento deve essere coordinato con le esigenze istruttorie; la complessità degli accertamenti può giustificare il prolungamento dell'attività procedimentale.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  La sanzione dell'esclusione per dichiarazioni false presuppone dichiarazioni rilevanti per i requisiti di partecipazione o per l'aggiudicazione e non si applica automaticamente a successive precisazioni prive di intento decettivo e non incidenti sull'equilibrio dell'offerta.

Massime di principio

• Negli appalti sotto soglia europea, quando sono state presentate soltanto due offerte valide, la stazione appaltante non è obbligata ad avviare il formale subprocedimento di verifica dell'anomalia previsto dall'art. 110 d.lgs. 36/2023: ai sensi dell'art. 54 può scegliere tra l'esclusione automatica e un approfondimento istruttorio sulla congruità dell'offerta.
• Nel procedimento di approfondimento della congruità dell'offerta, la stazione appaltante può formulare richieste successive di chiarimenti quando le ulteriori esigenze istruttorie derivano dalle risposte precedenti; in assenza di una previsione espressa di perentorietà, il superamento del termine previsto per il subprocedimento ex art. 110 non determina l'illegittimità dell'istruttoria svolta ai sensi dell'art. 54.
• In sede di verifica della congruità sono ammissibili chiarimenti e modifiche delle giustificazioni delle singole voci di costo, purché restino invariati l'importo complessivo e l'equilibrio economico originario dell'offerta; è invece vietata la modifica sostanziale della composizione dell'offerta mediante una diversa e non giustificata riallocazione dei costi.
• L'indicazione di un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante è ammissibile se sono garantite tutele equivalenti ai lavoratori; il successivo chiarimento o mutamento del CCNL applicato non altera l'offerta quando non incide sul trattamento dovuto ai lavoratori e mantiene invariata la voce di costo dichiarata.
• Il giudizio di congruità dell'offerta è espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa ed è sindacabile dal giudice soltanto per manifesta arbitrarietà, illogicità, disfunzionalità o travisamento. La verifica deve accertare una ragionevole e qualificata attendibilità della capacità dell'operatore di eseguire il contratto, non la certezza matematica della sua redditività.
• La falsità rilevante ai fini dell'esclusione presuppone una dichiarazione inveritiera riferita a requisiti soggettivi determinanti per la partecipazione o a elementi decisivi per l'aggiudicazione, accompagnata da effettiva idoneità decettiva; non integra automaticamente tale fattispecie la successiva precisazione di elementi dell'offerta che non ne alteri l'equilibrio economico.

Come è indicizzato