Sentenza n. 924/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’ammissione di un’impresa ai benefici della Sottomisura 8.3 del PSR Puglia 2014-2022, per un aiuto pubblico di € 298.626,85, del quale era stata erogata un’anticipazione di € 149.313,42. A seguito di accertamenti della Guardia di finanza e del successivo riesame autonomo della documentazione da parte di una Commissione regionale, l’amministrazione aveva rilevato l’irricevibilità della domanda, la violazione delle prescrizioni del bando e l’attribuzione indebita di sette punti relativi a interventi selvicolturali o di rimboschimento non documentati. Con determinazione dirigenziale n. 871 del 29 novembre 2022 la Regione aveva annullato in autotutela gli atti di ammissione e concessione, revocato gli aiuti e disposto l’attivazione del recupero dell’anticipazione. L’impresa aveva impugnato gli atti deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990, dei principi di certezza dei rapporti, correttezza, buona fede, proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà e carenza motivazionale. Il TAR aveva accolto il ricorso per violazione della proporzionalità, ritenendo eccessivamente gravoso il recupero dell’intera somma, anche perché sottoposta a sequestro penale e non entrata nella disponibilità giuridica dell’impresa. La Regione ha appellato deducendo violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità, travisamento dell’oggetto del giudizio e violazione del principio di autonomia e separazione tra processo penale e processo amministrativo. L’impresa non ha ritualmente riproposto in appello le censure relative ai limiti temporali dell’annullamento d’ufficio, riprendendole soltanto tardivamente nelle memorie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che l’effetto diretto della determinazione regionale fosse l’annullamento del titolo e il ritiro del beneficio, mentre il recupero della somma era stato soltanto attivato secondo la procedura e le modalità dell’Organismo pagatore A.G.E.A. Le concrete modalità esecutive del recupero costituiscono un momento successivo rispetto all’adozione del provvedimento e non incidono, salvo specifica impugnazione degli atti a valle, sulla legittimità dell’atto di autotutela. Il sequestro penale della somma non rende sproporzionato il ritiro del contributo, poiché la misura amministrativa e quella penale operano su piani diversi, con presupposti e finalità autonome; l’eventuale duplicazione patrimoniale può essere evitata mediante la revoca del vincolo reale sulla somma, su istanza dell’avente diritto. Il giudice ha inoltre affermato che il procedimento amministrativo non era fondato automaticamente sugli esiti penali: le indagini avevano costituito soltanto l’occasione per una nuova istruttoria regionale, conclusasi autonomamente con l’accertamento dell’irricevibilità della domanda e dell’indebita attribuzione dei punteggi. È stata dichiarata non esaminabile la censura relativa ai limiti temporali dell’annullamento d’ufficio, perché non ritualmente riproposta con l’atto di costituzione in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., ma sollevata tardivamente con memorie ex art. 73 c.p.a. Le spese del doppio grado sono state poste integralmente a carico dell’impresa, nella misura di € 5.000 per ciascuna delle Regione Puglia e A.G.E.A., oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21-quater l. 241/1990

  attuazione del comando in esso contenuto

  L’esecuzione del provvedimento costituisce un momento successivo rispetto alla sua adozione e non rientra nel sindacato sulla legittimità dell’atto, potendo le modalità esecutive essere contestate mediante impugnazione degli atti successivi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione relativa ai limiti temporali dell’annullamento d’ufficio non è stata esaminata perché non ritualmente riproposta in appello.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le censure assorbite o non esaminate in primo grado devono essere riproposte tempestivamente in appello, non essendo sufficiente il loro richiamo tardivo nelle memorie.

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie non possono sostituire la tempestiva riproposizione dei motivi ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.; la riproposizione effettuata soltanto in tale sede è tardiva.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

• art. 60 Reg. (UE) n. 1306/2013

  È richiamato quale base normativa dell’annullamento degli atti di ammissione e concessione del beneficio.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  È richiamato nel provvedimento regionale quale fondamento dell’annullamento degli atti di ammissione e concessione.

• artt. 2 e 3 l. 898/1986

  Sono richiamati nel rapporto della Guardia di finanza relativo all’indebita percezione di contributi pubblici.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo dispone il ritiro di un beneficio economico e si limita ad attivare il successivo recupero secondo le procedure dell’organismo pagatore, la legittimità del ritiro deve essere distinta dalle concrete modalità esecutive del recupero, che costituiscono un posterius e possono essere contestate mediante l’impugnazione degli atti a valle.
• La sottoposizione della somma erogata a un sequestro penale non rende, di per sé, sproporzionato l’annullamento o la revoca del beneficio amministrativo: la misura amministrativa e quella penale hanno presupposti, finalità e piani operativi distinti.
• L’eventuale rischio di duplicazione dell’esborso derivante dalla contemporanea operatività del recupero amministrativo e del vincolo penale può essere affrontato nella fase esecutiva mediante la revoca del vincolo reale sulla somma, su istanza dell’avente diritto, senza annullare il provvedimento di ritiro del beneficio.
• Il procedimento amministrativo può essere autonomamente fondato su una nuova istruttoria dell’amministrazione, anche quando sia stato avviato a seguito di indagini penali; l’amministrazione non è vincolata all’esito del processo penale e può accertare autonomamente l’irregolarità della domanda o l’indebita attribuzione dei punteggi.
• Le censure non esaminate o assorbite in primo grado devono essere ritualmente riproposte in appello con l’atto di costituzione o comunque entro il termine processuale previsto dall’art. 101, comma 2, c.p.a.; la loro deduzione per la prima volta, o soltanto la loro ripresa tardiva nelle memorie ex art. 73 c.p.a., ne impedisce l’esame.

Come è indicizzato