Sentenza n. 6/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale, fondato sul parere negativo della Soprintendenza, relativo a un impianto fotovoltaico da realizzare in un'area ritenuta idonea ex lege ai sensi dell'art. 20 del d.lgs. 199/2021 e caratterizzata da una pregressa attività estrattiva. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 20 e 22 del d.lgs. 199/2021 e della normativa regionale sulle aree idonee, sostenendo che il parere della Soprintendenza fosse obbligatorio ma non vincolante e che il Comune lo avesse trattato come preclusivo. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. 28/2011 e dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, lamentando il carattere generico del parere paesaggistico, incentrato sull'esistenza del vincolo e sulla progressiva frammentazione del paesaggio per effetto di altri impianti fotovoltaici. La ricorrente ha sostenuto che il Comune fosse incompetente a formulare autonome valutazioni paesaggistiche, che non fosse stato effettuato il necessario bilanciamento tra tutela del paesaggio, ambiente e sviluppo delle energie rinnovabili, e che non fossero state considerate le misure di mitigazione, l'assenza di habitat di interesse comunitario, il parere favorevole della Provincia e la prospettata dismissione di un allevamento suinicolo. Ha infine dedotto la violazione del principio di massima diffusione delle energie rinnovabili, della direttiva 2009/28/CE, del regolamento UE 2022/2577 e della direttiva UE 2018/2001.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha ritenuto infondato il primo motivo, poiché il Comune non si è limitato a recepire automaticamente il parere della Soprintendenza, ma ha svolto autonome valutazioni e ha tenuto conto delle osservazioni presentate dalla società. La circostanza che il Comune avesse preannunciato il preavviso di diniego sulla base del parere, prima della sua formale acquisizione, non ha prodotto conseguenze invalidanti, poiché il contenuto del parere era stato illustrato in conferenza di servizi e la società ha potuto partecipare al procedimento. Ha respinto anche la censura di incompetenza: l'art. 22 del d.lgs. 199/2021, qualificando il parere della Soprintendenza sulle aree idonee come obbligatorio ma non vincolante, attribuisce all'autorità procedente il potere di valutare autonomamente il merito del parere, sia per disattenderlo sia per confermarlo. Ha escluso che il favor legislativo ed europeo per le energie rinnovabili imponga l'accoglimento di ogni istanza e ha ribadito che il bilanciamento tra tutela paesaggistica e tutela ambientale non comporta la necessaria prevalenza dell'interesse alla transizione ecologica. Nel merito, ha ritenuto adeguatamente motivato il parere della Soprintendenza, che aveva individuato nella presenza di numerosi impianti fotovoltaici nella medesima fascia valliva e nella conseguente frammentazione del paesaggio un elemento concreto di compromissione progressiva del bene tutelato. Ha ritenuto altresì adeguata la motivazione comunale, anche alla luce dell'istruttoria giudiziale, dalla quale risultava la presenza o prossima realizzazione di otto impianti, per circa 32 ettari complessivi, in un territorio non particolarmente esteso, con un impatto cumulativo destinato a protrarsi per 20-25 anni. Tale valutazione rientra nella competenza dell'amministrazione procedente e non è sindacabile nel merito, essendo fondata su una corretta ricostruzione dello stato dei luoghi. Il TAR ha inoltre escluso la rilevanza decisiva del parere favorevole della Provincia, relativo al solo profilo dell'incidenza sui siti Natura 2000, e della prospettata delocalizzazione dell'allevamento suinicolo. Ha infine ritenuto inammissibile, perché integrazione postuma e comunque confliggente con la motivazione originaria, la deduzione comunale secondo cui l'area non sarebbe stata idonea ex lege; tale rilievo, tuttavia, non ha inciso sull'esito, fondato sulle autonome ragioni paesaggistiche e territoriali del diniego.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  La qualificazione legislativa di un'area come idonea rileva ai fini dell'applicazione del regime semplificato e dell'art. 22, ma non comporta l'automatica approvazione del progetto né esclude ogni valutazione concreta degli interessi paesaggistici e territoriali.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  parere obbligatorio non vincolante

  Per gli impianti localizzati in aree idonee, il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante. L'autorità procedente non può respingere l'istanza per il solo fatto del parere negativo, ma può valutarne autonomamente il merito e anche confermarne le conclusioni con adeguata motivazione.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  I principi generali in materia di autorizzazione paesaggistica e di motivazione del parere continuano ad applicarsi anche al parere reso dalla Soprintendenza nell'ambito del procedimento per impianti da fonti rinnovabili, pur quando tale parere sia non vincolante.

• art. 136, comma 1, lett. d), d.lgs. 42/2004

  La sottoposizione dell'area a vincolo paesaggistico non costituisce, di per sé, un divieto assoluto di realizzazione dell'impianto, ma impone una valutazione concreta della compatibilità dell'intervento con i valori tutelati.

• art. 12, comma 1, d.lgs. 387/2003

  La qualificazione degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti costituisce un interesse da ponderare, ma non determina automaticamente la prevalenza dell'intervento sull'interesse paesaggistico.

• art. 5, comma 9, d.P.R. 357/1997

  Anche i pareri delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi ambientali, quando inseriti nel procedimento considerato, non assumono carattere preclusivo ulteriore rispetto a quello previsto dalla disciplina speciale applicabile.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La conferenza di servizi sincrona costituisce la sede procedimentale nella quale le amministrazioni coinvolte esprimono le rispettive posizioni e l'autorità procedente adotta la determinazione conclusiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego consente al privato di presentare osservazioni e documenti contro i motivi ostativi; l'anticipazione informale di una possibile conclusione negativa non è invalidante se il contraddittorio procedimentale è stato effettivamente garantito.

Massime di principio

• Quando la disciplina speciale qualifica il parere della Soprintendenza come obbligatorio ma non vincolante, l'autorità procedente non può rigettare l'istanza per il solo dissenso dell'organo statale, ma deve svolgere una propria valutazione; tale valutazione può anche confermare il parere negativo, purché sia adeguatamente motivata.
• Il parere paesaggistico reso per un impianto da fonti rinnovabili in area idonea deve essere motivato e resta espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice per carenza di motivazione, manifesta illogicità o travisamento dei fatti, non per sostituire la valutazione amministrativa con una diversa valutazione di merito.
• La presenza di un vincolo paesaggistico non determina di per sé l'assoluta incompatibilità di un impianto fotovoltaico; tuttavia, la motivazione del diniego può fondarsi concretamente sull'impatto cumulativo e sulla progressiva frammentazione del paesaggio derivanti dalla concentrazione di numerosi impianti in un territorio limitato.
• L'autorità procedente può considerare, nella valutazione di assentibilità di un nuovo impianto, il carico complessivo già gravante sul territorio e stabilire una soglia di tollerabilità dell'impatto cumulativo, senza che il favor per le energie rinnovabili imponga l'accoglimento di ogni singola iniziativa.
• Il bilanciamento tra tutela del paesaggio e tutela dell'ambiente, compresa la promozione delle energie rinnovabili, è necessario ma non predeterminato: l'interesse alla transizione ecologica non deve necessariamente prevalere in ogni caso sull'interesse paesaggistico.
• La qualificazione di un'area come idonea ex lege semplifica e accelera il procedimento autorizzativo, ma non elimina la necessità di una valutazione concreta degli interessi paesaggistici e territoriali né rende illegittimo, di per sé, un diniego fondato su una motivazione adeguata e riferita alle caratteristiche specifiche del contesto.

Come è indicizzato