Tribunale, Sentenza T-729/16

Assegno scolastico dei funzionari del SEAE a Pechino e limiti al rimborso

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da quattro funzionari dell’Unione in servizio presso la delegazione di Pechino contro le decisioni del SEAE che avevano limitato il rimborso delle spese di frequenza scolastica dei loro figli per l’anno 2015/2016. Il Tribunale esamina in particolare l’interpretazione dell’articolo 15 dell’allegato X dello Statuto e la compatibilità della limitazione con i principi generali del diritto dell’Unione e con la Carta dei diritti fondamentali.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti, PO, PP, PQ e PR, erano tutti assegnati alla delegazione dell’Unione in Cina. Avevano chiesto il rimborso delle spese di frequenza scolastica per i propri figli ai sensi dell’articolo 15 dell’allegato X dello Statuto, ma il SEAE aveva comunicato, con messaggi di posta elettronica del 17 dicembre 2015, che il rimborso sarebbe stato limitato a un importo pari al massimale statutario per i paesi terzi maggiorato di EUR 10.000 per figlio.

Dopo vari reclami amministrativi, tutti respinti il 5 luglio 2016, i ricorrenti hanno proposto ricorso ex articolo 270 TFUE chiedendo l’annullamento delle decisioni del 17 dicembre 2015, dei successivi messaggi di conferma, dei fogli paga e delle decisioni di rigetto dei reclami.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l’articolo 15 dell’allegato X dello Statuto, che prevede che l’indennità scolastica copra le spese effettive di frequenza scolastica, ma che, salvo casi eccezionali definiti dall’autorità che ha il potere di nomina, non possa superare il massimale statutario per i paesi terzi, pari a sei volte il massimale di base dell’allegato VII. Vengono inoltre evocati l’articolo 110 dello Statuto, invocato dai ricorrenti per sostenere la necessità di DGE, e gli articoli 14, 24, 33 e 52 della Carta dei diritti fondamentali.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale affronta cinque gruppi di censure:

• se, nei casi eccezionali di cui all’articolo 15, seconda frase, dell’allegato X, il SEAE fosse tenuto a rimborsare integralmente le spese eccedenti il massimale;
• se le linee guida interne del SEAE impedissero una limitazione del rimborso;
• se la limitazione violasse i principi di certezza del diritto, tutela dei diritti acquisiti e delle legittime aspettative, buona amministrazione, non discriminazione e proporzionalità;
• se la misura ledessero i diritti del minore, la vita familiare e il diritto all’istruzione;
• se il SEAE fosse obbligato ad adottare disposizioni generali di esecuzione ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto.

Ragionamento del Tribunale sull’articolo 15 dell’allegato X

Il Tribunale afferma che la seconda frase dell’articolo 15 consente un superamento del massimale soltanto in casi eccezionali, ma non crea un diritto automatico o illimitato al rimborso integrale. La formulazione letterale non indica in quale misura debbano essere coperte le spese eccedenti, e i lavori preparatori mostrano solo che il legislatore ha voluto evitare discriminazioni nei confronti dei funzionari in paesi terzi e consentire, in situazioni particolari, il superamento del tetto per scuole adeguate molto costose.

Il Tribunale sottolinea però che il massimale statutario è stato introdotto proprio per evitare spese eccessive e per proteggere il bilancio del SEAE da fattori esterni, come tassi di cambio o domanda di mercato. Ne deriva che l’APN può legittimamente tener conto dei vincoli di bilancio anche quando riconosce l’esistenza di un caso eccezionale.

Motivazione sufficiente e valutazione dei casi eccezionali

Il Tribunale respinge l’eccezione di insufficienza di motivazione sollevata da PR: la decisione di rigetto e il messaggio originario consentivano di comprendere che il SEAE ammetteva la natura eccezionale della situazione, ma riteneva comunque non dovuto il rimborso integrale.

Quanto all’errore manifesto di valutazione, il Tribunale osserva che il SEAE aveva in realtà già considerato eccezionali i casi dei ricorrenti, poiché aveva comunque autorizzato un rimborso superiore al massimale statutario. La censura secondo cui l’amministrazione non avrebbe riconosciuto la natura eccezionale della situazione è quindi respinta come fondata su un presupposto errato.

Principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e buona amministrazione

Le censure basate su tali principi sono respinte perché:

• l’articolo 15 dell’allegato X non era stato modificato;
• il SEAE aveva già applicato un limite simile nell’anno precedente;
• i ricorrenti non avevano dimostrato l’esistenza di un diritto acquisito al rimborso integrale;
• le precedenti decisioni sul rimborso per altri anni scolastici contenevano una riserva espressa di limitazione al solo anno interessato.

Il solo fatto di avere ricevuto in passato rimborsi più elevati non integra, secondo il Tribunale, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti idonee a fondare un legittimo affidamento.

Non discriminazione

Il Tribunale esamina più profili di asserita disparità di trattamento. Esclude innanzitutto che i funzionari in servizio presso delegazioni e quelli in servizio presso la sede si trovino nella stessa situazione, poiché lo Statuto prevede regole differenti e più favorevoli per i primi. Precisa inoltre che eventuali differenze rispetto ai funzionari di sede non costituiscono discriminazione, perché sono giustificate da un obiettivo legittimo e dal margine discrezionale del SEAE nella gestione di una dotazione di bilancio limitata.

La scelta di limitare il rimborso a EUR 10.000 sopra il massimale statutario è ritenuta un mezzo plausibile per estendere il beneficio al maggior numero possibile di funzionari, e i ricorrenti non dimostrano che tale scelta sia manifestamente inidonea o sproporzionata. Anche la censura relativa al trattamento identico di famiglie monoparentali, numerose o di altra composizione è respinta, poiché lo Statuto prevede un’indennità per figlio e non per nucleo familiare.

Carta dei diritti fondamentali: istruzione, vita familiare e diritti del minore

Il Tribunale afferma che l’articolo 14 della Carta garantisce il diritto all’istruzione e l’accesso gratuito all’istruzione obbligatoria, ma non impone agli istituti privati di essere gratuiti né obbliga l’Unione a garantire in Stati terzi un sistema scolastico corrispondente a quello degli Stati membri. I ricorrenti non avevano neppure sostenuto che i figli fossero privi di accesso all’istruzione pubblica in Cina.

Parimenti, i diritti del minore, il diritto alla vita familiare e la protezione della famiglia non risultano lesi, poiché i ricorrenti non avevano dimostrato di essere stati assegnati contro la loro volontà a Pechino; al contrario, alcuni avevano chiesto volontariamente l’assegnazione, e per gli altri il Tribunale rileva che l’assegnazione nel SEAE comporta normalmente il servizio in delegazione. In ogni caso, anche un’eventuale limitazione di tali diritti sarebbe giustificata, ai sensi dell’articolo 52 della Carta, dall’obiettivo di interesse generale perseguito dal SEAE e dai vincoli di bilancio.

Proporzionalità

Il Tribunale considera assorbite le censure di proporzionalità nell’ambito dell’esame precedente: la misura non appare sproporzionata rispetto allo scopo di distribuire le risorse disponibili tra il maggior numero di beneficiari possibili. Gli argomenti su ulteriori costi indiretti, come ripetizioni di classi, traslochi o trasferimenti, sono ritenuti troppo generici per dimostrare un errore manifesto.

Linee guida interne e necessità di DGE

I ricorrenti sostenevano che il SEAE avrebbe dovuto adottare disposizioni generali di esecuzione conformemente all’articolo 110 dello Statuto. Il Tribunale esclude un tale obbligo: non esiste una previsione espressa che imponga DGE per l’articolo 15, seconda frase, dell’allegato X, e la disposizione non è così oscura o imprecisa da richiedere obbligatoriamente una regolamentazione astratta.

Il Tribunale distingue la precedente sentenza Vanhalewyn/SEAE, relativa all’articolo 10 dell’allegato X, evidenziando che lì si trattava di criteri generali da fissare astrattamente, mentre qui si verte su decisioni individuali, che richiedono flessibilità e valutazione caso per caso, anche alla luce dei vincoli di bilancio.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge il ricorso nella sua interezza. Condanna PO, PP, PQ e PR alle spese, comprese quelle sostenute dal SEAE. La richiesta dei ricorrenti di evitare la rifusione delle spese legali del SEAE è respinta, poiché le istituzioni dell’Unione sono libere di farsi assistere da un avvocato dinanzi al giudice dell’Unione.