Sentenza n. 2452/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari dell'area, hanno impugnato l'atto con cui il Comune ha accertato l'inottemperanza a un'ingiunzione di demolizione del 2018 e ha disposto l'acquisizione gratuita dell'area al patrimonio comunale, qualificando l'atto anche come titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione immobiliare. Hanno dedotto la violazione degli artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990 per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento e per mancata notifica dell'ordinanza di demolizione; la nullità degli atti per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lombardia n. 772/2022, nonché in subordine l'annullabilità per violazione del giusto procedimento, sviamento, carenza di istruttoria, motivazione apparente e contraddittoria; la violazione dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 42 Cost. e dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 CEDU, oltre a vizi di travisamento, illogicità, ingiustizia manifesta, sproporzione e mancata predeterminazione della sanzione. I ricorrenti hanno evidenziato di essere estranei agli abusi, di non avere la disponibilità materiale dell'area e di non avere ricevuto l'ordine demolitorio presupposto. Il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso. La domanda cautelare era stata accolta con ordinanza n. 469/2025.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato l'atto di accertamento dell'inottemperanza e la conseguente acquisizione gratuita dell'area. Ha ritenuto fondati, congiuntamente, i primi due motivi, considerandoli assorbenti. L'acquisizione gratuita ex art. 31 d.P.R. n. 380/2001 presuppone che l'ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i proprietari o comproprietari, così da rendere loro conoscibile ed esigibile l'obbligo ripristinatorio e imputabile l'eventuale inottemperanza. La mancata notifica dell'ordinanza di demolizione ai ricorrenti, già accertata nella precedente sentenza nei rapporti tra il Comune e i soggetti interessati, impediva quindi l'acquisizione nei loro confronti. Il Collegio ha inoltre rilevato che la comunicazione di avvio del procedimento non aveva assicurato un'effettiva conoscenza a tutti i comproprietari: per uno risultava la compiuta giacenza, mentre per l'altro la comunicazione era stata restituita con la causale "sconosciuto". La conoscenza, anche presunta, da parte di un solo comproprietario non è sufficiente, poiché la garanzia partecipativa è collegata al presupposto sostanziale dell'imputabilità dell'inottemperanza e della conseguente ablazione della proprietà. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti per economia processuale e secondo il principio della ragione più liquida. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.000,00 per spese di giudizio, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990

  La comunicazione deve contenere gli elementi indicati dall’art. 8 l. n. 241/1990 ... essendo tale strumento finalizzato a rendere effettivo il diritto di partecipazione procedimentale; partecipazione che si sostanzia, tra l’altro, nel diritto di presentare memorie e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove pertinenti.

  La comunicazione di avvio deve consentire ai destinatari del provvedimento ablativo di conoscere effettivamente il procedimento e di esercitare utilmente le facoltà partecipative; la comunicazione non è una mera formalità.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  L’acquisizione ... non può essere disposta in danno del proprietario che non abbia ricevuto la notifica dell’ordine di demolizione, poiché l’effetto acquisitivo consegue all’inottemperanza e non può imputarsi a chi sia rimasto ignaro del presupposto ordine.

  L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale presuppone la previa notifica dell'ordine di demolizione a tutti i proprietari o comproprietari e la conseguente possibilità di imputare loro un'inottemperanza consapevole.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato della precedente sentenza è stato valorizzato nei rapporti tra il Comune, parte di quel giudizio, e la questione della mancata notifica dell'ordine demolitorio ai proprietari.

• art. 42 Cost.

  La misura acquisitiva, incidendo sul diritto di proprietà, richiede il rigoroso rispetto dei presupposti legali e delle garanzie procedimentali.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  La tutela della proprietà rafforza l'esigenza di legalità e proporzionalità della misura ablativa, senza costituire tuttavia la autonoma ragione decisoria principale.

Massime di principio

• L'acquisizione gratuita dell'area al patrimonio comunale prevista dall'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 presuppone che l'ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i proprietari o comproprietari dell'immobile; in mancanza, l'inottemperanza non è imputabile al proprietario non raggiunto dall'ordine e l'acquisizione nei suoi confronti è illegittima.
• L'acquisizione non può essere disposta soltanto pro quota nei confronti del comproprietario al quale non sia stato notificato l'ordine di demolizione, poiché la misura ablativa presuppone la conoscenza e l'esigibilità dell'obbligo ripristinatorio in capo al soggetto inciso.
• Nei procedimenti destinati a concludersi con l'acquisizione gratuita di un bene, la comunicazione di avvio deve assicurare una conoscenza effettiva e tempestiva a ciascun proprietario direttamente inciso; la conoscenza, anche presunta, da parte di un solo comproprietario non supplisce alla mancata comunicazione agli altri.
• La violazione delle garanzie partecipative è particolarmente rilevante quando il procedimento conduce a un effetto ablativo irreversibile e non può essere neutralizzata come vizio meramente formale se impedisce al proprietario di contestare l'imputabilità dell'inottemperanza e di rappresentare elementi potenzialmente decisivi.
• L'accertamento giudiziale definitivo della mancata notifica dell'ordine di demolizione ai proprietari impedisce all'amministrazione, nei rapporti coperti dal giudicato, di fondare su quella inottemperanza la successiva acquisizione gratuita dell'area.

Come è indicizzato