Sentenza n. 1096/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione comunale di reintegrazione nel possesso pubblico di terreni gravati da uso civico, deducendo violazione della legge regionale piemontese n. 29/2009, del regolamento regionale n. 8/R del 2016, della legge n. 241/1990 e degli artt. 3 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che mancasse la comunicazione di avvio del procedimento di reintegrazione e che la precedente deliberazione comunale non fosse idonea a sostituirla, perché non avrebbe indicato correttamente responsabile, termini e rimedi, né avrebbe adeguatamente prospettato un procedimento conciliativo. È stato inoltre dedotto il difetto di motivazione della deliberazione impugnata, per non avere il Comune adeguatamente considerato il mancato recupero dei canoni enfiteutici, l'asserita responsabilità dell'amministrazione per tale omissione, la possibilità di affrancazione e la natura trasferibile del diritto di livello. I ricorrenti hanno sostenuto che fosse ancora pendente una procedura di conciliazione e che la reintegrazione fosse stata disposta illegittimamente nonostante le loro istanze di affrancazione del 2020 e del 2021. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità per tardività, il difetto di interesse e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che la controversia riguardasse l'accertamento dell'uso civico e dei canoni, questioni spettanti al giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa perché l'atto impugnato costituisce un provvedimento autoritativo di autotutela volto alla reintegrazione nel possesso comunale di beni gravati da uso civico, autonomamente lesivo in quanto ordina la restituzione dei terreni entro dieci giorni. La controversia non riguarda l'accertamento della proprietà demaniale, dell'esistenza dell'uso civico o dell'entità dei canoni, già definiti da atti risalenti e non contestati, ma soltanto la legittimità del successivo esercizio del potere di reintegrazione. È stato quindi riconosciuto anche l'interesse concreto all'impugnazione e negata la tardività, non essendo stati contestati i presupposti dominicali o demaniali già accertati. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. La legge regionale individua presupposti vincolanti per l'affrancazione, tra cui il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie; il TAR ha ritenuto pacifico che tali condizioni mancassero. L'omessa riscossione dei canoni da parte del Comune non trasferisce sui proprietari l'onere di provare i pagamenti e non elimina il mancato adempimento; analogamente, chi invoca l'affrancazione deve allegare e provare le migliorie. Inoltre, l'occupazione senza titolo risultava non contestata e il ricorrente non aveva dimostrato il proprio titolo di occupazione. La deliberazione comunale del 2019 è stata ritenuta valida comunicazione di avvio del procedimento, poiché specificamente riferita alla reintegrazione dei terreni, regolarmente pubblicata nell'ambito di un procedimento massivo, idonea a individuare il responsabile e a informare gli interessati della possibilità di conciliazione secondo i termini e le condizioni stabiliti dalla legge regionale. L'eventuale mancanza dell'indicazione dei rimedi non determina l'illegittimità sostanziale dell'atto e l'assenza di un termine espresso non ha impedito agli interessati di disporre di un tempo ampiamente congruo. La conciliazione prospettata era quella tipica prevista dalla legge regionale, non una transazione atipica idonea a eludere il regime dei beni demaniali; i ricorrenti, pur informati, hanno insistito per l'affrancazione, priva dei presupposti normativi. È stata altresì esclusa la carenza di motivazione: la deliberazione indicava il carattere demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione, l'occupazione abusiva e il fondamento del potere-dovere comunale di reintegrare i terreni. Trattandosi di un'attività sostanzialmente vincolata, la motivazione era sufficiente e comprensibile. Il ricorso è stato quindi respinto; le spese sono state compensate in ragione della complessità del procedimento comunale.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Piemonte n. 29/2009

  L'affrancazione del fondo enfiteutico è concessa su richiesta dell'enfiteuta dal comune interessato [...] quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) siano trascorsi almeno venti anni dall'instaurazione del rapporto di enfiteusi e dall'imposizione del canone; b) l'enfiteuta abbia apportato sostanziali e permanenti miglioramenti [...]

  I presupposti dell'affrancazione sono cumulativi, legali e vincolanti; chi invoca l'affrancazione deve dimostrare il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie.

• art. 13 l.r. Piemonte n. 29/2009

  La reintegrazione dei beni di uso civico nel possesso comunale avviene quando si verificano le seguenti condizioni: [...] b) mancato pagamento dei canoni enfiteutici dovuti [...] d) occupazione abusiva dei beni di uso civico, non regolarizzata o non regolarizzabile; e) provvedimento di reintegrazione conseguente a conciliazione stragiudiziale.

  La reintegrazione è collegata ai presupposti normativi dell'occupazione abusiva non regolarizzata o non regolarizzabile e degli altri casi tassativamente previsti dalla legge regionale.

• art. 10 l.r. Piemonte n. 29/2009

  è possibile sanare l'occupazione senza titolo o senza valido titolo di beni del demanio civico [...] mediante conciliazione stragiudiziale conclusa dal comune [...] secondo le modalità contenute nel regolamento di cui all'articolo 8.

  La conciliazione è una procedura tipica, soggetta ai parametri economici e alle autorizzazioni previste dalla legge; non consente transazioni atipiche o disposizioni dei beni demaniali in elusione della disciplina regionale.

• art. 17 d.P.G.R. Piemonte n. 8/R del 27 giugno 2016

  Il comune, accertato che un terreno gravato da uso civico è occupato senza titolo o senza valido titolo, avvia il procedimento volto alla reintegrazione del terreno nel suo possesso. L'avvio del procedimento è oggetto di comunicazione, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La comunicazione di avvio è necessaria, ma può essere validamente integrata, in un procedimento massivo, da una deliberazione pubblicata che individui i terreni, il responsabile e la possibilità di conciliazione secondo legge.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento deve consentire la partecipazione dell'interessato; la sua funzione può essere assolta da un atto generale pubblicato quando questo contenga le informazioni essenziali e renda effettiva la conoscenza del procedimento.

• art. 6, comma 3, lett. c), l.r. Piemonte n. 29/2009

  La disposizione attribuisce al Comune le funzioni amministrative relative, tra l'altro, alla reintegrazione dei beni gravati da uso civico nel possesso comunale.

• art. 9 l. 16 giugno 1927, n. 1766

  È richiamata quale base normativa, insieme all'art. 29 del r.d. n. 332/1928, dell'obbligo di restituzione dei beni oggetto di reintegrazione.

• art. 29 r.d. 26 febbraio 1928, n. 332

  È richiamata quale disciplina dell'obbligo degli intestatari di restituire al Comune gli immobili illegittimamente posseduti.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione dispone autoritativamente la reintegrazione nel possesso comunale di beni gravati da uso civico, il provvedimento è autonomamente lesivo e la relativa impugnazione appartiene alla giurisdizione amministrativa se non vengono contestati l'esistenza dell'uso civico, la proprietà demaniale o l'entità dei canoni, ma soltanto le modalità di esercizio del potere di reintegrazione.
• I presupposti normativi dell'affrancazione di un fondo enfiteutico gravato da uso civico, quando previsti cumulativamente dalla legge regionale, hanno natura vincolante e non sono negoziabili; l'interessato deve provare sia il regolare pagamento dei canoni sia l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie.
• L'omessa riscossione dei canoni enfiteutici da parte del Comune non dimostra il loro pagamento e non trasferisce sull'amministrazione l'onere di provare l'inadempimento dell'enfiteuta, quando l'interessato chiede l'affrancazione; grava invece su quest'ultimo l'onere di allegare e provare i fatti costitutivi della pretesa.
• In un procedimento massivo di reintegrazione di beni gravati da uso civico, una deliberazione pubblicata può integrare la comunicazione di avvio del procedimento se individua i terreni interessati, il responsabile del procedimento, il potere esercitato e le modalità di eventuale conciliazione previste dalla legge.
• La conciliazione relativa all'occupazione senza titolo di beni del demanio civico è ammissibile soltanto nelle forme, con i parametri economici e previa autorizzazione previsti dalla disciplina regionale; non è configurabile una transazione atipica che produca gli effetti dell'affrancazione eludendo i presupposti legali.
• Quando i presupposti della reintegrazione sono fatti già accertati o condizioni rigidamente predeterminate dalla legge, la motivazione del provvedimento è sufficiente se espone in modo comprensibile il carattere demaniale dei beni, l'occupazione senza titolo, la mancanza dei requisiti per l'affrancazione e il fondamento del potere-dovere di reintegrare.

Come è indicizzato