Sentenza n. 1097/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione comunale di reintegra di due terreni sostenendo, in primo luogo, la violazione della disciplina regionale sugli usi civici e della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha dedotto che la precedente deliberazione comunale del 2019 non sarebbe stata idonea a integrare l'avvio del procedimento di reintegrazione, poiché non avrebbe indicato tutti gli elementi necessari, né avrebbe adeguatamente prospettato un procedimento conciliativo. Ha inoltre lamentato il difetto di motivazione, l'erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza, buon andamento, buona fede e legittimo affidamento. In particolare, ha sostenuto che il mancato pagamento dei canoni non gli sarebbe imputabile, poiché il Comune per anni non avrebbe emesso i relativi ruoli, e che l'amministrazione avrebbe omesso di considerare la possibilità di affrancazione, nonché la natura reale e astrattamente trasferibile del diritto di livello. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità o tardività del ricorso, il difetto di interesse e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che le questioni relative all'esistenza dell'uso civico e ai canoni enfiteutici appartengono al giudice ordinario. Nel merito ha evidenziato l'assenza dei presupposti legali per l'affrancazione e la natura abusiva dell'occupazione.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari del Comune. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa perché l'atto impugnato non accerta per la prima volta l'esistenza dell'uso civico né determina canoni, ma costituisce un provvedimento autoritativo e autonomamente lesivo di autotutela, diretto a reintegrare il Comune nel possesso di beni demaniali. Le questioni sulla natura demaniale dei terreni erano state accertate da atti risalenti e non erano contestate nel giudizio. L'atto era inoltre lesivo perché imponeva la restituzione dei beni entro dieci giorni. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. La legge regionale individua presupposti vincolanti per l'affrancazione, tra cui il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti miglioramenti; il ricorrente non aveva dimostrato né allegato adeguatamente la sussistenza di tali condizioni. L'omessa riscossione dei canoni da parte del Comune non trasferisce sull'amministrazione l'onere di provare i pagamenti effettuati dal privato e non elimina il mancato pagamento. Neppure la mera astratta trasferibilità del diritto di livello dimostra la titolarità concreta del ricorrente o la legittimità dell'occupazione. Quanto alla partecipazione procedimentale, la deliberazione comunale del 2019, pubblicata nell'ambito di un procedimento massivo e avente espressamente a oggetto l'avvio del procedimento di reintegrazione con esperimento della conciliazione, è stata ritenuta idonea a integrare la comunicazione di avvio. Essa individuava il responsabile del procedimento, descriveva la conciliazione prevista dalla legge regionale e consentiva agli interessati di attivarla. L'assenza dell'indicazione dei rimedi non determina l'illegittimità dell'atto di avvio e l'eventuale omissione dei termini non aveva leso il ricorrente, che aveva avuto anni per manifestare il proprio interesse. La conciliazione esperibile era soltanto quella tipizzata dalla legge regionale, non una transazione atipica diretta a eludere i presupposti dell'affrancazione. Anche la motivazione della deliberazione impugnata è stata ritenuta sufficiente: l'atto indicava la natura demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione, l'occupazione abusiva e il fondamento normativo della reintegrazione. Poiché l'attività era sostanzialmente vincolata in presenza dei presupposti legali, non occorreva una motivazione ulteriore sulle ragioni di non procedere all'affrancazione. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la complessità dell'iter amministrativo.

Norme richiamate

• art. 11 L.R. Piemonte n. 29/2009

  L'affrancazione del fondo enfiteutico è concessa su richiesta dell'enfiteuta ... quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) siano trascorsi almeno venti anni ...; b) l'enfiteuta abbia apportato sostanziali e permanenti miglioramenti ...; c) il fondo sia razionalmente coltivato; d) la zona non sia stata oggetto di abuso edilizio.

  I presupposti per l'affrancazione sono cumulativi, legali e vincolanti; il privato che invoca l'affrancazione deve allegare e dimostrare la loro sussistenza.

• art. 13 L.R. Piemonte n. 29/2009

  La reintegrazione dei beni di uso civico nel possesso comunale avviene quando si verificano le seguenti condizioni: ... mancato pagamento dei canoni enfiteutici dovuti ...; ... occupazione abusiva dei beni di uso civico, non regolarizzata o non regolarizzabile.

  La reintegrazione costituisce attività amministrativa dovuta o comunque vincolata quando ricorrono i presupposti normativi, tra cui il mancato pagamento dei canoni o l'occupazione abusiva non regolarizzata.

• art. 10 L.R. Piemonte n. 29/2009

  È possibile sanare l'occupazione senza titolo o senza valido titolo di beni del demanio civico ... mediante conciliazione stragiudiziale conclusa dal comune ... secondo le modalità contenute nel regolamento.

  La conciliazione è una procedura tipizzata, soggetta ai parametri economici e alle autorizzazioni previsti dalla legge; non consente forme atipiche di disposizione dei beni demaniali o di elusione dei requisiti dell'affrancazione.

• art. 17 D.P.G.R. Piemonte 27 giugno 2016, n. 8/R

  Il comune, accertato che un terreno gravato da uso civico è occupato senza titolo o senza valido titolo, avvia il procedimento volto alla reintegrazione del terreno nel suo possesso. L'avvio del procedimento è oggetto di comunicazione, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La comunicazione di avvio può essere effettuata, nei procedimenti massivi, mediante un atto generale regolarmente pubblicato, purché individui il procedimento, le aree interessate, il responsabile e le modalità di partecipazione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è finalizzata a consentire la partecipazione al procedimento; eventuali carenze formali non determinano automaticamente l'illegittimità quando l'interessato abbia avuto effettiva e congrua possibilità di partecipare.

• art. 6, comma 3, lett. c), L.R. Piemonte n. 29/2009

  La competenza comunale in materia comprende la reintegrazione dei beni gravati da uso civico nel possesso dell'ente.

Massime di principio

• La controversia relativa a un provvedimento comunale di reintegrazione nel possesso di beni gravati da uso civico appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l'atto esercita autoritativamente prerogative demaniali già accertate e non pone in contestazione né l'esistenza dell'uso civico né la quantificazione di canoni; tali questioni, se autonomamente controverse, possono invece rilevare ai fini della giurisdizione ordinaria.
• I presupposti legali dell'affrancazione di un fondo gravato da uso civico sono cumulativi e vincolanti. Il soggetto che pretende l'affrancazione deve allegare e dimostrare il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti miglioramenti, oltre agli eventuali ulteriori requisiti previsti dalla legge.
• L'omessa riscossione dei canoni da parte dell'amministrazione non prova il loro pagamento da parte dell'enfiteuta, né esonera quest'ultimo dall'onere di dimostrare il presupposto necessario per l'affrancazione; l'eventuale responsabilità dell'amministrazione per la mancata riscossione è questione distinta.
• Nei procedimenti massivi di reintegrazione di beni gravati da uso civico, una deliberazione generale regolarmente pubblicata può integrare la comunicazione di avvio quando individui le aree interessate, il procedimento, il responsabile e le modalità di partecipazione, compresa la conciliazione prevista dalla legge.
• La conciliazione relativa all'occupazione senza titolo di beni del demanio civico è ammissibile esclusivamente secondo la procedura e i parametri economici stabiliti dalla legge regionale e dal regolamento attuativo; non è configurabile una conciliazione atipica che produca, in elusione della legge, gli effetti di un'affrancazione.
• Quando la reintegrazione consegue a presupposti di fatto accertati e a condizioni legali vincolanti, la motivazione è sufficiente se espone la natura demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione, l'abusività dell'occupazione e il fondamento normativo della reintegrazione, senza necessità di una specifica ulteriore ponderazione discrezionale.

Come è indicizzato