Sentenza del 04/03/2019 n. 33 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano la circolare del Ministero dell’interno n. 323 del 12 gennaio 2015 e, indirettamente, la disciplina che imponeva ai Comuni fino a 5.000 abitanti, o fino a 3.000 se montani, di esercitare obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali tramite convenzioni o unioni di Comuni. Sostenevano che l’obbligo fosse eccessivamente rigido e irragionevole, lesivo dell’autonomia comunale, dei principi di buon andamento, differenziazione e adeguatezza, nonché privo di adeguata giustificazione in termini di risparmio ed efficienza. Contestavano inoltre la legge regionale campana che individuava gli ambiti territoriali ottimali senza un previo coinvolgimento dei Comuni interessati.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato parzialmente illegittimo l’art. 14, comma 28, del D.L. n. 78/2010, come modificato dal D.L. n. 95/2012, nella parte in cui non consentiva al Comune obbligato di dimostrare che, per la propria collocazione geografica e per i propri caratteri demografici e socio-ambientali, la gestione associata non avrebbe prodotto economie di scala o miglioramenti nell’efficacia e nell’efficienza dei servizi. Sono rimaste valide le altre disposizioni sull’esercizio associato e sulle forme organizzative, nonché la disciplina generale delle funzioni fondamentali. La Corte ha inoltre dichiarato illegittimi i commi 110 e 111 dell’art. 1 della L.R. Campania n. 16/2014, perché gli ambiti territoriali erano stati individuati senza la previa concertazione con i Comuni prevista dalla normativa statale. Le censure relative ai commi 26 e 27 sono state dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza; altre censure sono state dichiarate infondate o inammissibili.

Norme richiamate

• Art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall’art. 19, D.L. 6 luglio 2012, n. 95

  Obbligo per i Comuni fino a 5.000 abitanti, o fino a 3.000 se montani, di esercitare le funzioni fondamentali in forma associata mediante unione o convenzione.

  L’obbligo di gestione associata è costituzionalmente ammissibile in astratto, ma non può essere applicato in modo assoluto e uniforme quando, per le caratteristiche concrete del territorio e della popolazione, non consente di raggiungere risparmi o miglioramenti dei servizi. Deve essere possibile dimostrare tali circostanze per ottenere l’esonero.

• Art. 1, commi 110 e 111, L.R. Campania 7 agosto 2014, n. 16

  Individuazione della dimensione territoriale ottimale e omogenea per l’esercizio associato delle funzioni fondamentali.

  La determinazione degli ambiti territoriali che incidono concretamente sull’autonomia comunale deve essere preceduta dalla concertazione con i Comuni interessati. L’assenza di tale coinvolgimento determina l’illegittimità della disciplina regionale.

• Art. 3 Costituzione

  Il principio di ragionevolezza e proporzionalità vieta presunzioni legislative assolute sull’utilità della gestione associata, quando le situazioni territoriali e socio-demografiche sono significativamente diverse.

• Artt. 5, 97 e 118 Costituzione

  I principi di autonomia locale, buon andamento, differenziazione e adeguatezza impongono che l’organizzazione delle funzioni comunali sia concretamente idonea agli obiettivi perseguiti e tenga conto delle peculiarità dei territori.

• Art. 77, secondo comma, Costituzione

  La Corte ha ritenuto non manifestamente insussistenti i presupposti di necessità e urgenza, poiché la disciplina perseguiva obiettivi di coordinamento della finanza pubblica e razionalizzazione della gestione, anche se la sua attuazione era differita.

• Art. 30, 31 e 32 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  Convenzioni e unioni di Comuni sono strumenti organizzativi già previsti dall’ordinamento; la loro utilizzazione, anche obbligatoria in determinate ipotesi, non comporta di per sé la fusione o l’estinzione dei Comuni partecipanti.

• Art. 3 della Carta europea dell’autonomia locale

  L’autonomia locale è il diritto e la capacità effettiva delle collettività locali di regolamentare e amministrare una parte importante degli affari pubblici sotto la propria responsabilità.

  La gestione associata non è incompatibile con l’autonomia locale se i Comuni mantengono un ruolo effettivo nei processi decisionali; tuttavia, l’obbligo deve rispettare proporzionalità e adeguatezza.

Massime di principio

• Un obbligo legislativo di gestione associata imposto ai piccoli Comuni può essere legittimo, ma non può operare come presunzione assoluta e insuperabile di inefficienza della gestione autonoma.
• Il Comune deve poter documentare, con dati territoriali, demografici, economici e organizzativi, che l’associazione con altri enti non produrrebbe economie di scala o peggiorerebbe l’efficacia e l’efficienza dei servizi; tale dimostrazione può fondare una richiesta di esonero.
• La valutazione deve considerare la concreta geografia funzionale del territorio: contiguità dei Comuni, viabilità, isolamento, dispersione abitativa, caratteristiche montane e compatibilità degli ambiti associativi.
• Le forme associative, come convenzioni e unioni, non sono di per sé incostituzionali e non equivalgono alla fusione dei Comuni, purché gli enti mantengano una partecipazione effettiva ai processi decisionali.
• Quando una Regione individua gli ambiti territoriali ottimali per l’esercizio associato, deve svolgere un’istruttoria adeguata e coinvolgere previamente i Comuni interessati mediante forme di concertazione.
• Il contenimento della spesa pubblica può giustificare limiti all’autonomia comunale, ma l’intervento deve comunque superare un controllo di ragionevolezza, necessità e proporzionalità rispetto al risultato perseguito.
• La sentenza non elimina in generale ogni obbligo di gestione associata: riguarda specificamente l’obbligo imposto ai piccoli Comuni dalla disciplina esaminata e la mancanza di una clausola di esonero per i casi concretamente inidonei.