Sentenza n. 745/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto l’ammissione a finanziamento per un progetto relativo all’acquisto di sei impianti pubblicitari digitali, fisicamente installati a Milano e Bologna, ma gestiti e controllati dalla sede operativa di Ascoli Piceno, situata nel territorio agevolato. Dopo la richiesta di erogazione del primo stato di avanzamento lavori, Invitalia contestava la violazione del requisito di territorialità e la non veridicità della dichiarazione relativa alla presenza dei beni presso la sede aziendale, adottando la revoca del contributo. Con il primo motivo la società deduceva la violazione del bando, della legge n. 241/1990 e dei principi di buon andamento, contestando un’interpretazione meramente geografica della territorialità e la qualificazione della dichiarazione come mendace in assenza di prova certa. Con il secondo motivo deduceva la violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e l’assenza dei presupposti per la revoca, evidenziando che la localizzazione degli impianti era stata rappresentata sin dalla domanda e valutata positivamente in sede istruttoria. Con il terzo motivo lamentava la violazione delle finalità della misura, della normativa sul PNRR e del principio di legittimo affidamento, sostenendo che l’amministrazione, dopo una lunga istruttoria, aveva concesso il contributo conoscendo le modalità di realizzazione dell’investimento. Invitalia eccepiva inoltre il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’incompetenza territoriale del TAR Marche in favore del TAR Lazio.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse la sussistenza originaria e la permanenza dei requisiti di accesso al beneficio, e non un inadempimento del beneficiario nella fase esecutiva del rapporto di sovvenzione. La giurisdizione appartiene quindi al giudice amministrativo, trattandosi di una vicenda assimilabile all’annullamento d’ufficio del beneficio per asserita carenza originaria dei presupposti. È stata respinta anche l’eccezione di incompetenza territoriale: il criterio dell’efficacia spaziale dell’atto prevale su quello della sede dell’amministrazione quando gli effetti diretti della revoca si producono esclusivamente nel territorio del TAR periferico, coincidente con la sede dell’impresa beneficiaria. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il requisito di territorialità non può essere valutato in senso meramente fisico-geografico, ma deve essere apprezzato in modo sostanziale e funzionale, considerando il radicamento dell’investimento, la sua gestione, il collegamento con l’organizzazione aziendale e le finalità della misura. La mera collocazione degli impianti fuori dall’area agevolata non giustificava, da sola, la revoca, soprattutto perché il progetto e la localizzazione fisica dei ledwall erano stati esplicitamente indicati nella domanda e conosciuti dall’amministrazione. Il provvedimento di revoca non aveva svolto una valutazione concreta sull’effettivo carattere ostativo della localizzazione, né aveva esaminato adeguatamente il controllo remoto degli impianti dalla sede aziendale situata nel cratere. È stata inoltre ritenuta apodittica la contestazione di mendacità della dichiarazione resa per il primo SAL: il decorso dei termini delle autorizzazioni comunali non provava che i beni fossero già stati installati, e mancavano un’adeguata istruttoria e una motivazione sufficiente. La decadenza per dichiarazione non veritiera non opera, inoltre, quando la dichiarazione non sia necessaria per ottenere il beneficio. Poiché le circostanze poste a fondamento della revoca erano già note e valutate positivamente nella fase concessoria, l’amministrazione avrebbe dovuto motivare specificamente il successivo mutamento valutativo e considerare il legittimo affidamento della beneficiaria, nonché i principi in materia di autotutela. La delibera di revoca è stata quindi annullata per difetto di istruttoria e motivazione, violazione del legittimo affidamento e dei principi sull’autotutela. Invitalia dovrà riesercitare il potere con motivazione approfondita, nel rispetto dei principi enunciati. Il TAR ha richiamato anche il principio del one shot temperato, secondo cui l’amministrazione, dopo l’annullamento di un provvedimento negativo, deve riesaminare l’intera vicenda e dedurre, in un’unica riedizione del potere, tutte le ragioni ostative rilevanti. Non vi è stata pronuncia sulla domanda risarcitoria o indennitaria, in attesa della rideterminazione amministrativa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 3, lett. c), Bando misura B1.3.A

  le spese devono essere sostenute "esclusivamente ai fini dello svolgimento dell’attività d’impresa nell’unità produttiva destinataria delle agevolazioni", fatta eccezione per i beni che, per la loro funzione, devono essere localizzati altrove, "ma comunque nell’ambito dei territori di applicazione dell’incentivo, purché utilizzati a vantaggio esclusivo dell’impresa beneficiaria" e ubicati in spazi resi disponibili mediante accordi documentati o localizzabili digitalmente

  Il requisito di territorialità deve essere interpretato in modo sostanziale e funzionale, considerando la natura dell’investimento, la sua gestione e il collegamento con l’organizzazione aziendale, non soltanto la collocazione fisica dei beni.

• art. 15, lett. b), g) e k), Bando misura B1.3.A

  il contributo è revocato se il beneficiario "in qualunque fase del procedimento, abbia reso dichiarazioni mendaci o esibisca atti falsi o contenenti dati non rispondenti a verità"

  La revoca per dichiarazione mendace richiede l’effettiva non veridicità della dichiarazione, adeguatamente accertata e motivata; non è sufficiente una mera incongruenza presunta, né opera quando la dichiarazione non sia strumentale all’ottenimento del beneficio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La revoca fondata sulla pretesa originaria insussistenza dei requisiti del beneficio è stata ricondotta dal TAR all’annullamento d’ufficio, con conseguente necessità di rispettare i relativi presupposti, l’obbligo di motivazione e la considerazione del legittimo affidamento.

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  I criteri della sede dell’autorità emanante e dell’efficacia territoriale dell’atto operano in rapporto di complementarietà; quando gli effetti diretti del provvedimento si producono esclusivamente nel territorio di un TAR periferico, il criterio dell’efficacia spaziale può prevalere su quello della sede dell’amministrazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’amministrazione deve considerare il legittimo affidamento ingenerato nel beneficiario quando revoca o annulla un’agevolazione sulla base di circostanze già rappresentate e positivamente valutate nella fase concessoria.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma la decisione ha qualificato la vicenda come annullamento d’ufficio per asserita carenza originaria dei requisiti, verificando la legittimità della revoca alla luce dei principi dell’autotutela.

Massime di principio

• Nelle misure agevolative, il requisito di territorialità deve essere valutato secondo un criterio sostanziale e funzionale, verificando il radicamento effettivo dell’investimento, il suo collegamento con l’organizzazione aziendale e le finalità del programma; la mera localizzazione fisica di un bene fuori dall’area agevolata non è, da sola, sufficiente a giustificare la revoca.
• Quando l’amministrazione conosceva già, nella fase di concessione del contributo, le modalità di realizzazione e la localizzazione dell’investimento, la successiva revoca fondata sulle medesime circostanze richiede una motivazione specifica sul mutamento della valutazione originaria e sul superamento dell’affidamento del beneficiario.
• La revoca per dichiarazione mendace presuppone un accertamento istruttorio concreto della non veridicità della dichiarazione e una motivazione adeguata; il semplice decorso del termine previsto da un’autorizzazione amministrativa non prova, di per sé, che il bene sia stato installato, né una dichiarazione priva di strumentalità rispetto all’ottenimento del beneficio può fondare la decadenza.
• La controversia sulla revoca di un contributo appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la revoca è fondata sulla pretesa insussistenza originaria dei requisiti di accesso al beneficio o su vizi dell’atto concessorio; appartiene invece al giudice ordinario quando riguarda l’inadempimento del beneficiario agli obblighi assunti nella fase esecutiva del rapporto.
• Dopo l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento negativo, l’amministrazione deve riesaminare complessivamente la vicenda e, secondo il principio del one shot temperato, concentrare nella successiva riedizione del potere tutte le ragioni ostative rilevanti, senza reiterare indefinitamente provvedimenti sfavorevoli per motivi progressivamente diversi.

Come è indicizzato