Sentenza n. 1571/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune le aveva ordinato, a proprie cure e spese, la rimozione e lo smaltimento di rifiuti pericolosi e non pericolosi abbandonati nelle pertinenze di una strada statale, chiedendo anche il risarcimento dei costi sostenuti. Ha dedotto: la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; il difetto di istruttoria e di motivazione, per mancato accertamento di una condotta dolosa o colposa imputabile alla ricorrente; la violazione degli artt. 184, 188, 192 e 198 del d.lgs. 152/2006, sostenendo che la gestione dei rifiuti spettasse al Comune e non al gestore della strada; la violazione dell’art. 14 del d.lgs. 285/1992, assumendo che i rifiuti non interferissero con la sicurezza e la fluidità della circolazione. La ricorrente ha inoltre dichiarato di avere eseguito l’ordinanza, sostenendo costi pari a 14.137,04 euro, e ha chiesto il ristoro del danno.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente aveva eseguito l’ordinanza e l’atto aveva quindi cessato di produrre effetti. Essendo stata proposta una domanda risarcitoria, il Collegio ha comunque accertato l’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., concludendo però che l’ordinanza era legittima. In particolare, l’art. 14 del Codice della strada è stato ritenuto norma speciale rispetto agli artt. 192 e 198 del d.lgs. 152/2006: l’obbligo di pulizia e rimozione dei rifiuti nelle strade e nelle relative pertinenze grava sull’ente proprietario o sul concessionario/gestore della strada. Tale obbligo comprende anche la rimozione dei rifiuti abbandonati e consente di individuare, mediante la violazione degli obblighi di manutenzione, pulizia e custodia, l’elemento soggettivo richiesto dall’art. 192 del d.lgs. 152/2006, senza configurare una responsabilità oggettiva. Gli artt. 184 e 198 del d.lgs. 152/2006 non attribuiscono in via esclusiva al Comune la rimozione dei rifiuti abbandonati sulle pertinenze stradali. È stata respinta anche la censura sulla partecipazione procedimentale: l’urgenza ambientale consentiva di derogare alla comunicazione di avvio; inoltre, la ricorrente aveva già instaurato un’interlocuzione con il Comune e non si trattava di un atto a sorpresa. In ogni caso, il vizio sarebbe stato non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, trattandosi di provvedimento vincolato una volta accertati i presupposti. La domanda risarcitoria è stata rigettata perché l’atto è stato ritenuto legittimo. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della materia e l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non uniformi.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. 285/1992

  “gli enti proprietari delle strade [...] provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredi, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”

  La disposizione costituisce norma speciale per le strade e le relative pertinenze e pone direttamente a carico dell’ente proprietario o del concessionario/gestore l’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia, comprensivo della rimozione dei rifiuti abbandonati.

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  La disciplina generale sull’abbandono dei rifiuti richiede, per il proprietario o titolare di diritti sull’area, l’imputabilità della violazione a titolo di dolo o colpa; per le strade, tale requisito è individuato attraverso la violazione degli obblighi specifici posti dall’art. 14 del Codice della strada.

• art. 198 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce ai Comuni la gestione dei rifiuti urbani nell’ambito delle attività e modalità previste dalla disciplina di settore, ma non regola specificamente la rimozione dei rifiuti abbandonati sulle strade e sulle loro pertinenze, soggetta all’art. 14 del Codice della strada.

• art. 184 d.lgs. 152/2006

  Si limita alla classificazione dei rifiuti e non individua il soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti abbandonati sulle pertinenze stradali.

• art. 7 l. 241/1990

  Consente di derogare alla comunicazione di avvio del procedimento in presenza di particolari esigenze di celerità; tali esigenze sono state ravvisate nell’urgenza di intervenire per la situazione ambientale e per la sicurezza della viabilità.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Anche ipotizzando l’omissione della comunicazione di avvio, il vizio non avrebbe comportato l’annullamento perché il contenuto dell’ordinanza, avente natura vincolata una volta accertati i presupposti, non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  “Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”

  L’esecuzione dell’atto determina l’improcedibilità della domanda di annullamento, ma il giudice deve accertarne l’illegittimità quando il ricorrente abbia formulato una domanda risarcitoria.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  È la base processuale della dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse conseguente all’esecuzione dell’atto impugnato.

• art. 13 d.lgs. 267/2000

  È richiamato quale fondamento delle funzioni amministrative comunali relative alla popolazione e al territorio, anche ai fini dell’esercizio dei poteri per far rispettare gli obblighi di pulizia delle strade.

• art. 34, comma 3, c.p.a., come interpretato da Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 8/2022

  “per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto [...] è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori”

  La dichiarazione di interesse risarcitorio è sufficiente per consentire l’accertamento dell’illegittimità dell’atto divenuto non più utilmente annullabile; non occorre specificare già i presupposti della responsabilità né proporre necessariamente la domanda risarcitoria nello stesso giudizio.

Massime di principio

• Per i rifiuti abbandonati sul sedime di una strada o nelle sue pertinenze, l’art. 14 del Codice della strada costituisce disciplina speciale rispetto alla disciplina generale dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 e pone l’obbligo di rimozione a carico dell’ente proprietario o del concessionario/gestore della strada.
• L’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia previsto dall’art. 14 del Codice della strada comprende la rimozione dei rifiuti abbandonati nelle pertinenze stradali, anche quando l’abbandono sia stato realizzato da ignoti.
• La violazione degli obblighi legali di manutenzione, pulizia, vigilanza e custodia gravanti sul proprietario o gestore della strada costituisce il parametro normativo per individuare l’elemento soggettivo della colpa richiesto dall’art. 192 del d.lgs. 152/2006; non si configura quindi una responsabilità oggettiva, ma una responsabilità fondata sull’inadempimento di obblighi specifici.
• L’art. 198 del d.lgs. 152/2006, che disciplina la gestione comunale dei rifiuti urbani, non attribuisce al Comune una competenza esclusiva sulla rimozione dei rifiuti abbandonati nelle pertinenze stradali quando opera la disciplina speciale dell’art. 14 del Codice della strada.
• In presenza di un provvedimento urgente di rimozione dei rifiuti, la comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa per esigenze di celerità; la censura partecipativa è comunque priva di effetto invalidante quando il destinatario abbia già instaurato un’interlocuzione con l’amministrazione e, ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando il provvedimento impugnato è stato eseguito e l’annullamento non è più utile, la domanda di annullamento diviene improcedibile; se il ricorrente ha manifestato un interesse risarcitorio, il giudice deve comunque accertare la legittimità o illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

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