Sentenza n. 1573/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale che, in relazione alla SCIA alternativa al permesso di costruire presentata per trasformare un'unità immobiliare accatastata A/10, destinata a ufficio, in abitazione A/2, ha vietato la prosecuzione dell'attività e disposto la rimozione degli effetti prodotti. Il Comune ha motivato l'inibitoria rilevando che l'immobile ricadeva nella sottozona F3 del PRG, le cui NTA escludevano la destinazione abitativa. Il primo e il secondo motivo deducevano la tardività dell'intervento comunale, adottato 68 giorni dopo la presentazione della SCIA, con violazione degli artt. 19, commi 4 e 6-bis, e 21-nonies della l. 241/1990, nonché difetto di motivazione e istruttoria, mancato avvio del procedimento, contraddittorietà, illogicità, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il terzo motivo denunciava la violazione degli artt. 23, 23-ter e 31 del d.P.R. 380/2001, sostenendo che il passaggio da A/10 ad A/2 fosse un mutamento urbanisticamente irrilevante e consentito mediante SCIA, anche alla luce delle modifiche introdotte dal decreto Salva-casa. Il quarto motivo deduceva disparità di trattamento ed eccesso di potere, assumendo che nel medesimo fabbricato altre unità abitative sarebbero state realizzate tramite SCIA senza contestazioni comunali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto decisivo che il mutamento da ufficio a residenza comportasse il passaggio tra due categorie funzionali diverse ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001: la categoria produttiva e direzionale e quella residenziale. Tale trasformazione è urbanisticamente rilevante, in quanto idonea ad aumentare il carico insediativo e la necessità di standard, anche in assenza di opere edilizie. Per il mutamento tra categorie funzionali diverse è richiesto il permesso di costruire, mentre la SCIA è utilizzabile per i mutamenti interni alla medesima categoria e, nei casi previsti dalla disciplina sopravvenuta, per singole unità immobiliari collocate nelle zone A, B o C. L'immobile ricadeva invece in zona F3, sicché non rientrava nell'ambito della disciplina speciale invocata. Inoltre, le NTA del PRG vietavano espressamente la destinazione abitativa nella sottozona F3; tale previsione costituiva un limite conformativo che impediva comunque la legittima efficacia della segnalazione. Il TAR ha precisato che la SCIA alternativa al permesso di costruire presuppone la conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica e non può essere utilizzata al di fuori del proprio ambito applicativo. Non trovando applicazione il regime dell'art. 19 l. 241/1990 alle denunce edilizie alternative o sostitutive del permesso di costruire, è stata respinta anche la censura relativa al superamento del termine di cui all'art. 19, comma 6-bis, e alla necessità di ricorrere all'autotutela ex art. 21-nonies. È stata inoltre respinta la censura di disparità di trattamento: essa presuppone la prova rigorosa dell'identità assoluta delle situazioni raffrontate, prova non fornita dal ricorrente, le cui visure catastali non dimostravano né l'identità delle situazioni né il procedimento amministrativo seguito per gli altri immobili. L'eventuale illegittimità di precedenti condotte amministrative non può comunque fondare la pretesa alla reiterazione dell'illegittimità. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  “le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire”

  Il regime della SCIA e dei relativi poteri inibitori temporali non si applica alle denunce edilizie alternative o sostitutive del permesso di costruire.

• art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990

  Il termine previsto per l'esercizio dei poteri inibitori della SCIA non è applicabile alla fattispecie, perché la segnalazione era alternativa al permesso di costruire.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non viene in rilievo, una volta esclusa l'applicabilità dell'art. 19, il potere di annullamento d'ufficio quale presupposto necessario dell'intervento comunale.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  “salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito”

  Il passaggio tra categorie funzionali diverse è urbanisticamente rilevante; la disciplina liberalizzatrice dei mutamenti di destinazione d'uso non consente automaticamente il passaggio da una categoria funzionale all'altra e resta soggetta alle condizioni previste dalla disposizione e dagli strumenti urbanistici comunali.

• art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001

  “Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare [senza opere] all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito”; “Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso [senza opere] tra le categorie funzionali [...] di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C)”; “Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito”

  Le disposizioni sui mutamenti tra categorie funzionali per singole unità immobiliari riguardano gli immobili situati nelle zone A, B e C, ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni; non si applicano a un immobile collocato in zona F.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse costituisce trasformazione urbanistica riconducibile alla nuova costruzione.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Per il mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse è necessario il permesso di costruire.

• art. 5, comma 2, lett. c), d.l. 70/2011, convertito dalla l. 106/2011

  “Le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia [...] con esclusione dei casi in cui le denunce stesse [...] siano alternative o sostitutive del permesso di costruire”

  Esclude l'applicazione dell'art. 19 l. 241/1990 alle denunce edilizie alternative o sostitutive del permesso di costruire.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La censura fondata sulla tardività è stata respinta perché il regime temporale invocato non opera per la SCIA alternativa al permesso di costruire.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso senza opere è assoggettato a SCIA quando rimane all'interno della medesima categoria funzionale; quando comporta il passaggio tra categorie funzionali diverse previste dall'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, costituisce trasformazione urbanistica rilevante e richiede il permesso di costruire.
• La SCIA alternativa al permesso di costruire presuppone la conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia e non produce effetti legittimanti quando l'intervento è vietato dagli strumenti urbanistici comunali.
• Il regime dei poteri inibitori e dei termini previsto dall'art. 19 l. 241/1990 non si applica alle denunce edilizie alternative o sostitutive del permesso di costruire; pertanto, l'intervento successivo dell'amministrazione non deve essere necessariamente ricondotto all'esercizio dell'autotutela ex art. 21-nonies.
• Le disposizioni dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 che consentono il mutamento senza opere tra diverse categorie funzionali per singole unità immobiliari riguardano gli immobili situati nelle zone A, B e C, o in zone equipollenti secondo la legislazione regionale, e non si estendono automaticamente agli immobili situati in zona F.
• Il mutamento da destinazione direzionale a destinazione abitativa può determinare un diverso carico urbanistico, anche in assenza di opere edilizie, poiché la destinazione residenziale comporta ordinariamente una presenza stabile di persone e una diversa necessità di servizi e standard.
• La disparità di trattamento quale vizio di legittimità richiede la prova rigorosa dell'identità assoluta delle situazioni poste a confronto; non può essere invocata per ottenere la reiterazione di un eventuale precedente comportamento illegittimo dell'amministrazione.

Come è indicizzato