Sentenza n. 300/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto comunale deducendo la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di aver rimosso integralmente le strutture già nel luglio 2023, prima dell'irrogazione della sanzione; di essere intestataria dei bungalow e detentrice in locazione delle piazzole, mentre la gestione del campeggio spettava ad altro soggetto e la proprietà dell'area a un terzo; di non aver realizzato l'abuso e di non avere il potere giuridico di demolire le strutture; nonché l'illegittimità dell'importo massimo della sanzione e, in subordine, la necessità di applicare il minimo edittale o ridurre la sanzione. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte all'ordinanza di demolizione non impugnata e ha sostenuto nel merito la legittimità della sanzione. In corso di causa la ricorrente ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse alla domanda relativa all'atto acquisitivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la parte del ricorso relativa all'atto di acquisizione gratuita, poiché la ricorrente non aveva più interesse a coltivarla. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, rilevando che il ricorso conteneva autonome censure contro la sanzione pecuniaria. Nel merito ha accolto la domanda di annullamento della sanzione. Il Collegio ha ritenuto che i bungalow, stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti elettrica, idrica e fognaria, fossero beni immobili incorporati al suolo per accessione e non beni mobili separatamente appartenenti alla ricorrente. In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, la proprietà delle strutture spettava al proprietario delle piazzole. Il contratto personale relativo al posizionamento dei bungalow non poteva derogare all'accessione, anche perché incompatibile con la natura effettivamente stabile delle opere. La ricorrente era quindi una mera utilizzatrice sulla base di un rapporto personale di godimento, non proprietaria, autrice dell'abuso o soggetto dotato del potere di demolire il bene. Il Comune, applicando la sanzione senza distinguere le posizioni giuridiche dei diversi soggetti coinvolti e senza accertare chi avesse la responsabilità dell'abuso e il potere di adempiere all'ordine di demolizione, aveva violato i presupposti della sanzione e omesso un'adeguata istruttoria. La sanzione è stata annullata e il Comune è stato condannato al pagamento di €1.000,00 oltre accessori per spese di giudizio.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la relativa domanda è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione presuppone che il destinatario sia personalmente responsabile dell'abuso o disponga giuridicamente del bene e del potere di demolirlo.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo

  Il collegamento strutturale e funzionale al suolo, anche se potenzialmente transitorio, è sufficiente a qualificare le strutture come beni immobili.

• art. 934 c.c.

  La regola dell'accessione comporta, in assenza di un valido diritto reale di superficie, l'acquisto della proprietà della costruzione da parte del proprietario del suolo.

• art. 935 c.c.

  È richiamato tra le disposizioni da esaminare per individuare la responsabilità relativa alla demolizione di opere realizzate su terreno altrui.

• art. 936 c.c.

  È richiamato tra le disposizioni rilevanti per distinguere le posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e di chi ha materialmente eseguito l'opera.

• art. 937 c.c.

  È richiamato tra le disposizioni rilevanti per individuare i rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore materiale dell'opera.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

Massime di principio

• La mera utilizzazione o detenzione di un manufatto abusivo non è sufficiente a fondare la responsabilità dell'abuso, la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o l'assoggettamento alla sanzione per mancata ottemperanza: occorre accertare la personale responsabilità del soggetto oppure la sua disponibilità giuridica del bene e il potere di procedere alla demolizione.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo e collegato in modo funzionale alle reti elettrica, idrica e fognaria è qualificabile come bene immobile, anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o prefabbricata.
• In assenza di un valido diritto reale di superficie, la stabile incorporazione di una struttura al suolo determina l'accessione in favore del proprietario dell'area; un contratto personale di godimento o di posizionamento non può derogare all'accessione se incompatibile con la natura effettivamente immobiliare dell'opera.
• Prima di irrogare la sanzione per mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, l'amministrazione deve distinguere le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e verificare chi sia proprietario del bene, chi abbia realizzato l'abuso e chi disponga concretamente del potere giuridico di demolirlo.
• È illegittima la sanzione irrogata al mero utilizzatore di un bene immobile abusivo che, non essendone proprietario né autore dell'abuso, non disponga del potere giuridico di eseguire la demolizione; la successiva eventuale collaborazione materiale alla rimozione non sana l'originaria carenza di responsabilità e potere.

Come è indicizzato