Sentenza n. 301/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto comunale nella parte relativa all'acquisizione della struttura e dell'area di sedime e, soprattutto, all'irrogazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001. Ha dedotto la violazione della disposizione, del principio di proporzionalità e l'eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria. Ha sostenuto di avere rimosso la struttura nel luglio 2023, prima dell'atto sanzionatorio, di non essere responsabile della realizzazione dell'abuso e di essere soltanto detentrice della piazzola e utilizzatrice del bungalow. Ha inoltre contestato l'importo della sanzione, ritenendolo sproporzionato e comunque da applicare nel minimo edittale, nonché la mancata considerazione unitaria della posizione del proprietario dell'area, del gestore del campeggio e degli altri utilizzatori. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte all'ordinanza di demolizione, non impugnata, e ha sostenuto nel merito la legittimità della sanzione. In udienza la ricorrente ha dichiarato il venir meno dell'interesse alla parte relativa all'acquisizione.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda relativa all'atto acquisitivo, poiché la ricorrente non aveva più interesse a coltivarla. Ha respinto l'eccezione di inammissibilità del Comune, rilevando che il ricorso conteneva censure specificamente rivolte alla sanzione pecuniaria. Nel merito ha accolto la domanda e annullato la sanzione. Il giudice ha ritenuto che il mero utilizzatore di un'opera abusiva non sia sanzionabile, né destinatario dell'ordine di demolizione, se non è personalmente responsabile dell'abuso o titolare di una disponibilità giuridica del bene comprensiva del potere di demolirlo. Le strutture, stabilmente infisse al suolo e collegate alle reti, sono state qualificate come beni immobili; in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, il Tribunale ha ritenuto operante l'accessione a favore del proprietario della piazzola. La ricorrente aveva acquistato soltanto un kit montabile e non era proprietaria dell'immobile abusivo né disponeva del potere giuridico di demolirlo. Il Comune non aveva adeguatamente distinto le posizioni dei diversi soggetti coinvolti né verificato chi fosse proprietario, autore dell'abuso o titolare del potere di rimozione, limitandosi a irrogare la sanzione nella misura massima. È stata disposta la condanna del Comune alle spese, liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione presuppone che il destinatario sia giuridicamente responsabile dell'abuso o abbia il potere di eseguire la demolizione.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo

  Il collegamento stabile, anche funzionale, al suolo consente di qualificare come immobili le strutture prefabbricate stabilmente infisse e allacciate alle reti.

• art. 934 c.c.

  L'accessione comporta, in assenza di un valido diritto reale di superficie, l'acquisto della costruzione da parte del proprietario del suolo.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Le relative discipline devono essere esaminate per individuare, in concreto, la responsabilità tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore materiale dell'opera.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente di questioni relative a diritti, senza efficacia di giudicato sostanziale sui diritti stessi.

Massime di principio

• Il mero utilizzo o godimento personale di un'opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità per l'abuso, la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o l'assoggettamento alla sanzione per mancata ottemperanza; occorre accertare la responsabilità personale nella realizzazione dell'opera oppure una disponibilità giuridica del bene comprensiva del potere di demolirlo.
• Una struttura prefabbricata stabilmente infissa al suolo e collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria può costituire bene immobile, anche se originariamente commercializzata come struttura mobile o semplicemente appoggiata al terreno; la qualificazione dipende dall'effettiva connessione strutturale e funzionale al suolo.
• In assenza di prova della costituzione di un valido diritto reale di superficie, la stabilizzazione della struttura sul terreno può determinare l'accessione a favore del proprietario dell'area; un contratto personale di godimento o di locazione non è sufficiente a derogare all'accessione quando presupponga una natura mobile incompatibile con lo stato materiale del bene.
• L'amministrazione che irroga la sanzione per omessa demolizione deve distinguere le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e accertare chi sia proprietario, autore dell'abuso o titolare del potere giuridico di eseguire la demolizione; non può sanzionare indistintamente tutti i soggetti collegati all'opera senza adeguata istruttoria.
• La possibilità materiale di accedere e utilizzare un manufatto non coincide necessariamente con la disponibilità giuridica del bene e con il potere di demolirlo; il titolare di un mero diritto personale di godimento non può essere sanzionato per non avere esercitato un potere demolitorio che non gli appartiene.

Come è indicizzato